传统中国海洋管理制度的形成，植根于滨海地域的生态环境与生计模式，同时受王朝政治理念和行政技术的制约。清代海洋开发日趋繁荣，在此过程中，渔民等民间力量非常积极主动，而以治安为首要考虑的朝廷在政策制定上往往滞后。地方官府灵活的临时性政策居间协调，构成民间之“俗”与国家之“制”彼此协调、转换的接点。海洋渔业是海洋生计的重要组成部分，也是人海互动最直接的领域，具有鲜明的流动性和商业性。清代是海洋渔业管理体系形成的关键时期，既有研究梳理了制度规定及其落地实施，但关于官方政策形成的社会渊源及其适用环境，地方措施如何扩展甚至转变为朝廷定制还有进一步探讨空间。民间自发秩序与国家正式制度是一个有机连续体，沿海渔民的日常生产、交易纠纷、资源竞争等鲜活的实践会不断影响清王朝海洋渔业管理和海疆治理的认知，而官方的政策调适又会反过来维系王朝制度的弹性和稳定。
海洋渔业生态、技术变革与渔民社会秩序
不同的海洋环境塑造了不同的生态系统，清人已经意识到近海（包括近岸滩涂和浅海）和深海的渔业资源差异，并发展出不同渔业生产方式，进而围绕捕捞等海洋资源利权的划分，形成了一系列民间组织和惯例。譬如，生产方式区分投射到渔业社区组织上，出现浅海和深海渔民的身份分类。社区身份概念被用来指称海上供其作业的渔场，海洋渔业经营与地方宗族、社庙等密切结合，充分显示出民间秩序对渔业生产的支撑。
随着滨海沙田、海坪围垦扩大，近岸水陆演化速度加快，无机环境如海底地貌和洋流发生改变，有机环境海洋生物分布与季节性鱼群洄游路线亦随之改变，渔场发生扩展或转移，海洋捕捞界限迅速向外海推进。近岸沙田、滩涂分布着大量鱼塘、鸭埠、禾虫埠、蚝塘，捕捞和养殖业快速发展，浅海则多定置渔业和礁石附生品采捞作业等。相应于水平或垂直的不同作业空间、不同作业季节和方式，捕捞权利呈现分层和多样化态势。这些多元的海洋资源权益的形成过程亦十分复杂，有的可能依据身份制度，有的可能是祖茔优先权，甚至有些是靠直接的暴力手段维系。以乾隆年间伴随珠江三角洲水环境变化而频发的蚶埕、蚝塘等滩涂边界纠纷为例，民间会发展出“打山口”（即以争议处的某个端点为中心，向陆地选取两个90度垂直的目标，以此划定范围）等多种方式来界定权属范围和公用区域。而对于外海渔场的分配，则采取先占先得、轮流抑或抓阄等办法来处理。
深海（外海）作业多采取敲罟、拖风等大规模协同捕捞方式。大规模深海捕捞都需要采取雇工经营（如一个敲罟单位所需渔工约200人），打造购置大型船只、网具的花费高达数百两。大量投资的内在需求和可观的盈利导致更多资本进入渔业经营，合股等复杂的筹资经营方式普遍出现。
由于生产技术专业化和资本投入的增加，清代海洋渔业迅速发展。在此背景下，船只与人员流动性加大，越界采捕成为常态，深海捕捞和近岸养殖的雇工经营带来频繁的季节性人口流动，外海岛屿成了渔民季节性活动乃至长期居所。
官民互动中的海洋渔政制度框架
渔船活动范围扩大，渔业雇工激增，频密的船只和人口流动被官府视为海疆治安的隐患。与此同时，海洋渔业的高利润也令官府想从中获取税收，但想要顺利汲取税费往往又需要回应民众对官府介入海洋资源确权问题的期待。由此，地方官员试图在维持沿海稳定和获取税收之间寻求平衡，并在互动博弈中逐渐摸索出一套相对灵活的海洋渔业管理办法。
针对渔民高流动性带来的治安风险，清廷确立了以“澳甲制”为基础的海洋渔政体系。早在宋代已出现依据保甲原则将船只与所停泊港澳捆绑登记、编伍的举措，明代中后期，浙江、福建、广东沿海官员广泛推行以编甲（如澳甲、船甲、渔甲等）管理濒海民众的做法，清代官员因袭并将之制度化。具体而言，是以澳为基本单位，登记沿海港澳、船户信息并编号管理。澳长或澳甲作为官府与渔民、船民的中介，在船只成造，请发船照、渔照，以及对船只进行编号印烙、出洋归港、征收渔税等环节都负有担保和辅助稽核的责任。此外，针对渔船出海还有一系列配套限定措施，如规定单双桅杆、樑头大小等船只形制，限制网具及渔业用盐、米水等生产所需工具、补给和返洋时间，旨在约束海洋人群的移动范围。其本质就是以陆控海，利用船只依港澳停泊的特点，形成“港澳—船只”联控网络。
清代渔业税费名目繁杂多样，有实际可能分摊于州县田粮或按照渔船征收的渔课、针对大中型渔船征收的船税、针对渔船收获权益的渔税、针对不同水产品捕捞权（如捕捞鱼虫虾蟹、采摘紫菜等）的各类埠租等。税种多样性在一定程度上反映了地方官员对海洋资源及其利权差异的认知和管理精细程度的提高。而对百姓而言，纳税在某种程度上意味着取得官府对自己所占有利权的认可，是一种确权策略。在海禁时期、封禁空间，渔民为突破禁令开展经济活动，往往以缴纳陋规的形式与负责控驭的水师差弁达成共谋。这种在沿海地区广泛存在的非正式经费，某种程度上恰好体现了海洋资源开发中民间力量的活跃度与地方治理的灵活性。
不同海域空间（如港澳、浅滩、常以鱼群聚集的礁石为标识的渔场）及其附生海洋物产资源采捕权利的归属分配纠纷，往往处于民间惯习和官府规制的多方博弈之中，鲜明地体现了以民间俗例为基础形成官方制度的过程。州县官员介入此类争端时，通常倾向于选择性承认民间既有规则，最大限度维持本地既有权益分配格局，而不是强行重构秩序。如乾隆三十七年广东东莞县后海村争讼案中，后海（即今深圳后海湾）村民利用官方禁止岸上土棍强行霸占海礁蚝塘的判定，巧妙将“官海”错位解释为村产，并最终得到官方背书，成功获得后海滩的管理权。而一旦纠纷酿成命案，更高层级官府介入，总督、巡抚等大员往往强调要勘界立碑，对这些滩涂海坪的权属予以确认（虽然可能会直接将争议之物纳为官产）以减少纠纷。
海洋利权纠纷的处理可能推动民间俗例以某种形式向官方制度转换，促使海上各类边界进一步明晰化。在此过程中，官民之间存在复杂互动，涉事方可能通过协商确定共同认可的界址，也可能将民间长期形成的划界智慧纳入官府的勘界实践中。当地方海陆区界确定后，就可能经由官府绘制疆界图、洋图等方式固定下来，成为地方州县以及水师绿营进一步划分行政或海防辖区的基础。这些地方行政经验，可经由官员调任和行政文书等方式传播，逐渐从个案上升为地方事例，刊入省例或官箴书，成为朝廷层面讨论相关问题时的知识资源，具备了变成国家典制的可能。官方制度化以条文为终点，但基层行政实践中这些定例仅表现为制度惯性，在实际执行中不断调整、修订。
从渔船管理看海疆治理的系统性
清代传统海疆治理观念和制度臻于成熟，海疆治理是一个系统，不但需要官民协同，仅就国家体系内而言，也需要不同地域、不同部门合作，各种制度因素相互配合。清代海洋渔业管理是海疆社会治理的重要一环，往往被列入海防的范畴，涉及多部门的协同运作。下面以渔船管理为例，略论海疆治理的系统性。
绿营水师与州县协同进行渔船查验工作。州县对所辖编户成造渔船负有审批、登记、给照的直接管理责任，绿营在汛口对出海船只进行挂验、核查。渔船从修造到出口贸捕都需要有相关册结文书。乾隆前期，直隶总督方观承以其曾任职的浙江之“各项册结汇定画一款式”为基准，令布政使观音保参酌直隶当地情况编成《直隶册结款式》。其中《查验渔船结式》是府州县出具的印结，《渔船营汛结式》则是绿营汛口负责，从文书上体现文武协同管理出海渔船的情况。
清代海洋渔业的税收责权也存在分割和协调现象。福建、广东根据船只大小征收船税，规定樑头五尺以上船只归海关征税，樑头五尺以下归县征收。而浙江自浙海关建立后，其海洋船只船税（包括“樑头税”“渔税”）均由海关征收，州县原则上不能重复收取。不过，在雍正五年玉环正式建厅时出现了税收重叠问题。巡抚李卫借鉴定海“涂租税”事例在玉环设立“涂税”，名义上源自盐税中的滩荡税，实质是将原来的水师陋规合法化，以“涂税”之名征收船税，避免跟海关系统既有的渔船税重叠。涂税作为海岛政区新设过程中的临时性收入，弥补了当时行政经费的不足；其征收方式从原先依赖水师汛兵和玉环厅外派丁役多方配合收取的模式，改为完全依靠船只原籍州县照牌征派，反映了清代前期海洋管理秩序构建过程中，包含州县、海关和绿营水师在内不同系统之间责任、权益的切分与配合。
海洋盗案的追责需要跨部门、跨地域的协作，遇有盗案发生，需由船户指认失事地点，水师或州县员弁受理并确认所属行政或海防辖区，由此推动了海疆行政界线的明晰化。如地处珠江口西岸的阳江新宁交界处大澳港，乾隆年间成为拖风渔业新的渔场后，大量渔船商船和雇工聚集，人员混杂,事故频发，官员彼此推诿，最终广州肇庆二府通过勘界明确以外海礁石葛洲山作为两地海域分界。乾隆年间，滨海临近政区明晰海上疆界的需求日益迫切，各地方志的书写也逐渐将海界纳入疆域范畴，使得海疆界线兼具政治策略性与地理标识性。
晚清时期，国际因素越来越强烈地影响到渔业秩序。振兴渔业不仅是产业问题，也成为维护主权的内在要求，渔权即海权的说法随之出现。在这种背景下，商部头等顾问官张謇着力推动官府与商人合作，自主统筹参加了意大利米兰渔业博览会。展品根据张謇制定的分类调查表进行征集，作为展品之一的《中国渔业历史》（沈同芳撰）和中国渔界图（陈寿彭等人绘制）具有提纲挈领的意义，既向世界展示了中国渔业，也向世界明确宣誓了渔权。
清代的海疆治理实践是一个基于实务需求而不断调适、修正的过程。清代海洋渔政制度的结构体现海疆社会治理的四个基本要素——户籍登记、税收征收、官员委派和军事驻防。同时，制度运行嵌入具体社会生态，其观念和结构逐渐定型，但灵活性也在各类地方案例的处理中继续贯彻，这是一个有机连续的动态过程，也是清代海疆社会秩序构建并维系的关键。
（作者：杨培娜，系中山大学历史人类学研究中心教授）