“基础不牢，地动山摇”，基层治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。党建引领基层治理，是近年来社会治理领域渐进式改革的一项重要举措，也是在中国特有的民情水土上孕育出的制度实践，呈现出与西方国家现代化不同的特征。识别提炼出党建引领基层治理的本质，需要从具体的基层治理实践出发，从实求知才能避免在概念上兜圈子。作为中国县域经济的排头兵，江阴市自2022年起承担全国党建引领乡村治理的试点工作。两年来，我们依托北京大学乡村振兴研究与实践江阴基地，对江阴市的试点工作开展参与观察。本文试图从社会学的视角分析江阴市党建引领基层治理回应了何种现实需要，及其何以能够引领的作用机制。
回应“城乡中国”的治理议题
改革开放以来，伴随城乡人口的大规模流动，村庄的边界被打开，村庄内部结构不断分化，乡村治理面临的需求与问题发生了深刻变化。作为中国经济先发地区的代表，江阴市在城镇化进程中面临的治理挑战具有典型性。
首先，当今农村的中心工作已经从传统的农业生产转向生态宜居、环境治理、文明乡风建设等现代化议题。这些任务在过去并未进入国家治理的核心视野，如今却成为基层政权的重点任务。例如，江阴市近年来推动的农村人居环境整治、村庄垃圾分类清理、老年活动中心建设等，均体现了国家治理重心的转变。
其次，城镇化与现代化进程催生了乡村社会内生需求的结构性变化。人口外流、家庭结构小型化、弱势群体留守等现象，使得传统乡村由家庭和宗族承担的社会保障功能逐渐弱化。农村社区的养老、照料等公共服务需求日益突出，仅依靠村庄自身难以满足这些需求，亟须国家力量的介入与支持。
在“乡土中国”向“城乡中国”转型的过程中，传统的简约治理难以应对这些新需求和新挑战，乡村治理模式亟待转型。然而，国家对乡村治理现代化的要求，在许多地方演化为基层治理科层化（行政化）的趋势。这种趋势虽然试图以专业化、规范化的方式提升治理效能，却可能因“水土不服”而适得其反。
一方面，科层制的运行需要庞大的组织体系与财政支持，而村庄的干部编制和集体经济收入有限，难以支撑繁密的行政任务。当“条条”部门的专业治理与“块块”政府的属地管理责任层层落实至村庄时，村干部只能不断细化自身分工，以完成目标明晰的治理任务。这些任务往往十分紧迫，村干部疲于应付表格填写与材料申报，无暇深入群众，导致干群关系疏离。
另一方面，乡村社会仍保留着科层体制难以渗透的“情”与“理”的运作逻辑，这些是理解村民行为观念的关键要素。村民对公平、人情、面子的重视，常常与现代化治理强调的“法”与“制”产生张力。正是这些相对“不变”的社会底蕴，构成了理解中国乡村社会的起点。科层制却将这些社会底蕴视为“落后传统”，忽视了其在乡村治理过程中发挥的关键作用。
党建引领基层治理的探索，正是为了回应城镇化进程中这些复杂的现实需求，在传统与现代之间找到平衡点。
组织动员与资源整合的柔性机制
在城镇化与乡村转型的背景下，基层治理面临的核心矛盾在于：一方面，乡村社会的新需求（如居家养老、环境治理、生态保护等）亟须国家资源的输入与政策的支持；另一方面，这些任务的落地又依赖于对群众的组织与动员。然而，许多治理任务虽然符合村民的长远利益，却可能与其短期目标或既得利益相冲突。例如，环境整治、垃圾分类等政策尽管具有显著的公共价值，但在推行初期常遭遇村民的消极应对甚至抵触。如何破解这一难题？江阴市的实践表明，党建引领的核心作用在于通过政治动员与组织创新，激活基层社会的内生动力，同时整合外部资源，形成治理合力。
首先，充分发挥党员带头与熟人社会的示范效应。在乡村熟人社会中，治理的有效性往往依赖于“有人带头”。对江阴的调研发现，凡是人居环境整治、垃圾清理分类等工作推进顺利的村庄，普遍存在一个共同特点：村干部和党员率先行动，形成示范效应。
江阴市系统化地运用了这一机制，创新推行党员联户“1+10+N”制度，即1名先锋党员联系10名左右党员，进而辐射带动更多村民参与公共事务。例如，在人居环境整治中，联户党员不仅负责宣传政策，还主动帮助村民清理房前屋后的杂物，逐步改变村民长期形成的乱堆放习惯。这种“党员带头—群众跟进”的模式，不依靠僵硬的行政命令，而是充分利用乡村社会的道德与情感逻辑。村庄是一个血缘、地缘社区。对于普通村民而言，村庄中的党员不仅是村庄事务的积极分子，也是他们的邻里、亲戚和朋友。正因如此，党员发挥先锋带头作用具有很强的公共性，进而能够形成示范效应。这种基于社会关系的柔性动员，远比科层制的刚性指令更加有效。
村书记是基层党组织的主心骨，也是落实党建引领基层治理中心工作的带头人。江阴市以基层党建“书记项目”为抓手，由村党组织书记牵头领办重点项目。例如，在智慧社区（数字乡村）建设中，党组织书记作为第一责任人，针对乡村治理需求，系统打造数字乡村平台。村组织鼓励党员开展“线上＋线下”双轨学习模式，充分发挥党员先锋模范作用，形成“党员带头，群众响应”的共建氛围。这种“以党内带党外、以党员带群众”的动员方式，显著降低了治理的摩擦成本，使国家政策更顺畅地嵌入乡村日常生活。
其次，进行组织整合，构建打破资源壁垒的“党建联建”机制。党建与业务高度结合是党建引领基层治理落地发挥实效的具体抓手。乡村治理的另一个难题是资源分散与人力不足。科层体制下，“条块分割”导致政策、人力、资金、项目难以形成合力，而村干部直面村民的各类需求，掌握丰富的信息资源，但囿于自身的层级，授权有限，故缺乏一定的统筹能力。江阴的破解之道是以党建为纽带，构建跨部门、跨主体的资源整合平台，其核心是“党建联建”。
“党建联建”，就是以村庄为主体，联合对口企业、社会组织及相关的委办局，将各个联建单位的人力、物力、资源投入到村庄建设中,帮助村庄进行基础设施建设、人居环境整治、企业安全生产保障，形成以支持村庄建设和发展为目标的“组织共建、资源共享、事务共商”的协作模式。这种高度具有中国特色的社会连接为一种新的公共性发育提供了土壤。当联建的各个单位都以发展村庄的公共利益为共同目标时，就已经超越了自身在原有组织架构中的目标定位。例如，对于企业而言，其思考问题的起点不再局限于追逐自身经济利益的最大化，而是要在联建共同体中承担起对政府和村庄应尽的社会责任。当联建各方以实现“村庄公共利益”为共同目标时，原本因条块和政企分割的碎片化的资源被重新激活，整合为治理合力。
最后，党建引领并非凭空创造，而是对党的“群众路线”传统的继承与发展。新中国成立以来，党通过“工作队”“包村制度”等非科层化的方式实现了对乡村社会的动员，党组织和广大党员干部是党链接社会的主要组织力量。根植于“群众路线”等深厚的历史传统，将党的意识形态资源与具体的治理情境相结合，江阴市党建引领充分发动具有本地特色的政治动员，激活了党组织和广大党员干部参与治理的积极性和主动性。
江阴的探索表明，党建引领基层治理的效能源于三大机制：熟人社会的示范动员、跨主体的资源整合、群众路线的现代转型。这些机制共同作用，使党建不仅是一种政治原则，更成为解决治理难题的实践方案。值得注意的是，党建引领基层治理仍是一个正在生成中的制度领域，蕴含着很大的创新空间。面对处于不同发展阶段的村（社区），学术研究者与实际工作者要在充分尊重县域社会发展规律的前提下携手合作，继续因地制宜地进行探索。
（本文系国家社科基金重大项目“乡村振兴战略下县域城乡融合发展的理论与实践研究”（22&ZD190）阶段性成果）
（作者系北京大学社会学系教授；北京大学社会学系博士研究生）