我国历来重视区域协调发展。毛泽东同志的《论十大关系》中第二大关系就是沿海和内地的关系。1986年全国人大通过的《关于第七个五年计划的报告》设专章阐述了区域合作，提出了“地区协作实行中央和地方分级管理，以地方为主的原则”。21世纪初以来，长三角区域从经济合作走向区域一体化。珠三角区域、长株潭城市群合作紧随其后，京津冀协同和其他区域的合作相继展开，区域合作逐渐在全国推开。中央适时确立了包括区域平衡发展在内的协调理念，并提出了“中央统筹与地方负责相结合”的区域合作原则。今年刚刚通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）为“贯彻国家区域协调发展战略，总结地方实践经验和做法”，在第10条新规定了区域协同立法，在第80条新规定了地方政府可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，并规定了上级政府机关对区域合作的指导、协调和监督。与有关学界的研究相呼应，法学界也积极开展了区域合作法律问题的研究，至今已经形成了较大的研究队伍，积累了较为丰硕的重要成果。那么，区域合作法研究承担着什么样的学术使命？

　　强烈的中国问题意识

　　区域合作是跨行政区地方主体间的合作，而不是同一行政区内部主体间的合作。到目前为止，区域合作法研究并不是对一部可称为“区域合作法”的解释性研究，也不是要构建一个区域合作的法学理论体系，而是研究区域合作实践中所提出的法律问题。

　　根据宪法的规定，我国划分了行政区，按行政区建立了相应的地方政权，并规定了各地方政权的地域管辖权。但上述制度只是分工治理的需要，实际上无论是国家还是社会都是统一体。国家或社会的统一，除了科层制的统一领导和组织外，就取决于各地方主体间的合作和团结，因而就必然存在区域合作。当然，我国当下的区域合作主要是区域经济的共同发展和环境生态的可持续发展而引发的。

　　基于依法治国的理念，区域合作首先所面临的问题是，现有的法律资源是什么、有哪些？在我国社会主义法律体系基本建成的背景下，经济和社会领域的任何改革或推进，都不可能是法制的空白区。在以科层制建设为主要内容的现行法治体系中，哪些因为其封闭性而需要改革？尤其是地方性法规和地方政府规章中哪些构成了行政壁垒而妨碍了区域合作？苏州的出租车载客到嘉兴后能否载客返回苏州？单行立法中已经出现了一些有关地方政府可以协商处理共同事务的条款，这些“协商条款”是否足以释放出支撑横向开放的区域合作？

　　在区域合作的法律资源不足的情况下，就需要开展立法或制度构建。区域合作法律制度的构建并非基于逻辑，而仍然是基于实践中的冲突和问题。政府首先关注的是经济，然后经济纠缠了法律。地方政府首先要开发的是特定项目，然后才是围绕该项目的制度设计。这就要求法学研究者按照法学的专业体系和话语体系，从经济建设中去观察、发现、梳理和描述法律问题本身。于是，法律问题的整理工作就成为区域合作法研究的一项重要内容，从而使得区域合作法理论呈现出实践跟进型、分散点状的特征。并且，研究对象的地域特征和问题属性也使得部分研究具有地方法制和对策性色彩。

　　对于区域合作的立法或制度构建，是中央还是地方的任务？跨行政区并不是区分中央或地方事权的唯一标准，不能仅仅因为跨行政区而将立法任务或制度构建完全归为中央事权。需要同时充分发挥地方的立法积极性和主动性。实际上，正因为跨行政区才需要地方的协同立法甚至共同立法。但全国性的区域合作法或者重要制度的构建无疑是中央事权，只能由中央供给。中央立法应针对特定区域还是向所有地方开放，应更具区域性还是普适性，应分区域、领域立法还是统一立法，“协商条款”应当作为所有单行法律、法规和规章的必要条款还是制定为统一的法律，也是区域合作法研究的任务。

　　在我国构建区域合作的有关制度，就要了解国外有没有解决同类问题的制度先例，分析是否适合我国的国情。这就需要开展外国法的翻译或比较法的研究，并建立相应的参照系，寻求与我国政体及地方合作最相接近的法治经验。本文所称的区域合作不是国与国之间的合作，而是一国内部的地方合作。在国外，既有联邦制国家又有单一制国家，在地方既有实行自治的也有非自治的。在借鉴国外区域合作法治经验的时候，就必须牢牢把握我国是单一制国家和扩大地方自主权的国情，进行筛选和取舍。如以地方自主权为维度，则粤港澳合作并不比长三角一体化难度大，相反有更多的外国法经验可供借鉴。

　　特别行政法研究的范式

　　部分区域合作法研究立足于法的适用论，力图解决不同行政区地方性法规和地方政府规章之间的冲突，所运用的专业工具则为民法或国际私法。还有少量实务工作者立足于本职，讨论区域检察合作或司法裁量基准的协同。但是，区域合作的主要任务在于政府的行政治理及行政壁垒的破除，地方性法规和地方政府规章的基本内容是行政法而不是刑法、民法或国际法。因此，行政法学也就成了区域合作法研究的主要知识工具。

　　行政法学所关注的是政府机关与公众个人间的关系即所谓外部行政关系。只有为了保障外部关系的法治化，才会考察政府机关相互间的关系即所谓内部行政关系。基于根深蒂固的行政科层制观念，行政法学即使考察内部行政关系也往往局限于上下级关系，主要包括上级政府机关在组织法上的领导、指导、监督和下级政府机关的执行，在行为法上上级政府机关的事先指示、命令与事后审批、备案，以及组成政府机关的行政首长与其成员间关系的集体讨论制度。

　　区域合作是由地方政府相互间通过协商一致达成的共同建设基础设施、共同开发园区及管理、产业转移和承接、公共服务联通连接、共同保护环境生态等。它打通了跨行政区地方政府间的横向关系，并从合作双方政府外溢到了辖区内的公众。由此，行政关系不仅是纵向关系还有横向关系，不仅是命令关系还有合作关系，不仅是本地政府机关与公众个人间的关系还有异地合作方政府机关与公众个人间的关系。于是，行政关系增添了更为丰富的维度，治理主体更为多元。

　　区域合作法研究运用行政法学原理对实践提供了理论支持，又根据实践的发展发现和概括出了新的行政法学范畴，揭示和丰富了行政法学原理。如观察三峡库区跨行政区移民实践，可以发现跨行政区政府机关间甚至上下级政府机关间协商处理共同事务的探索，从而阐发协商行政或民主行政的可适用性。观察长三角区域合作协议，可以发现区别于行政合同的行政机关相互间的行政协议，不仅约束缔约方行政机关且约束辖区内的公众。基于区域合作中行政职权的转移提出了职权委托，以区别于仅为代理权的事务委托；基于合作一方政府派员参加合作对方政府所设管委会的事实，探讨地方政府跨行政区共设机关的可能性；基于行政组织法制度的有限性，行政行为法机制替代性地发挥了行政组织法功能。深圳前海、珠海横琴和长三角示范区三个执行委员会的出现，以及在广西、安徽、成都、天津等地的发展，在原有行政机关、被授权组织和受委托组织三驾马车的基础上增加了法定机构序列，改写了行政主体理论。区域合作实践既检验了行政法资源解决实际问题的适合性，又丰富了行政法学基本原理。

　　应该说，行政法学对区域合作法律问题的研究属于特别行政法的范畴。特别行政法往往与部门行政法混同。其实，部门行政法可以按行政部门也可以按场域确定研究范围，其研究侧重于行政法原理在特定部门的具体运用，以构筑该部门的体系化行政法理论。特别行政法则主要关注一般行政法在特定部门或场域的契合性，尤其关注特殊行政法规则、制度或问题的构造及机理，从而在解决特定部门或场域法律问题的同时反哺和丰富行政法的基本原理。区域合作法的研究对特别行政法的研究范式作出了自己的努力。

　　地方法制的基本范畴

　　地方法制是一国法治的重要组成部分。在联邦制国家，除了联邦的法律还有州法，州以下的地方又有自己的立法。在单一制国家，除了国家的统一法律也有地方法制。国家治理体系和治理能力现代化既包括中央也包括地方，如果抽空了地方法制，那么国家法治也就残缺不全了。法治建设必须观照到地方治理，地方的法治经验应该得到更多认可。

　　但长期以来，我国的地方法治研究局限于地方立法和地方治理的个别性、分散性经验，缺乏对地方法制的基础性建设。地方法制的核心基础，在国外是地方自治权，在我国是地方自主权。地方自主权是建立在宪法所确立的民主集中制原则基础上的，地方相对于中央而言的积极性和主动性。改革开放40多年来，中央一直在向地方放权，始终在激活地方的积极性和主动性。

　　地方自主权的主要内容则是事权而不限于地域管辖权。从主体角度讲，地方自主权限于地方人大和地方政府的职权，司法权只能是国家的事权，因而地方司法机关间的合作并非区域合作的应有之义。从事务角度讲，地方具有哪些事权取决于中央的依法配置，而并非地方所固有。中央对地方各级主体事权的配置应尽可能避免重叠，尽量减少共同事权，应把与公众密切相关、量大面广的事权配置给基层政权。当然，我国的地方自主权还缺乏防御权。但全国人大常委会法工委认为，法律、行政法规明确配置给具体地方政府的事权，不得任意上收。中央也已有意对各级事权分工和财政支付责任的相应争议建立裁定制度，可以相信，我国的地方自主权将得到不断完善。

　　与事权紧密相关且同等重要的是地方的财税收益权。地方自主权是以宪法和法律上承认地方利益的合法性为前提的，在地方没有自己独立的利益而只有国家利益的情况下是不存在的。地方利益的核心是财税利益。我国从1993年起就实行了央地分税制改革，并在次年的《预算法》中确认了地方的财税利益。横跨重庆市和湖北省的三峡水电工程，其取水费中央和地方各应得多少，重庆市和湖北省的取水费分配应由中央决定还是两地相互协商，都是地方自主权的具象化。事权与财税责任相一致，多大的事权就承担多大的财税责任。

　　合作都是主体自愿与他人平等协商而达成的一致意愿和行动，目的是在自己利益最大化与尊重他人利益两者间实现平衡。地方主体基于其自主权、事权和财权才有法律上的能力开展区域合作，才有制度上的动力推进区域合作。区域合作则进一步检验和激发了地方自主权，不断发现、确定地方事权和财权的新边界。从各自地方立法到地方协同立法再到呼唤地方共同立法，从各自决定本辖区内的事务到共同行文处理区域内的事务，从合作方的财税分享到利益补偿，从合作一方政府在另一方辖区内建立管委会并吸纳其所派人员加入管委会工作到合作各方政府共同设立管理机构，都是地方自主权的探索和实践。

　　因此，地方法制不限于地方立法或国家法律在地方的实施经验，而是以“地方自主权—事权—财权”为核心基础的法治体系。区域合作就是地方合作，区域合作法主要属于地方法制的范畴。区域合作法的研究发现和找回了地方法制的灵魂，丰富了地方法治的内容，促进了地方法制研究的进一步发展。

　　经济宪法学研究的面相

　　行政法学和地方法制的基础理论是法理学，更直接的基础理论则是宪法学。有的把行政法当作宪法的具体化，把宪法学与行政法学统一为公法学。英美行政法学在内容上并不包括行政行为理论，而着重讨论代表国会控权的行政程序法和构成法院控权的司法审查，实为其宪法上分权制度的具体化。确实，我国行政法上的法律优先原则、法律保留原则和平等原则以及许多重要的制度，都可以从宪法上找到渊源。

　　区域合作中的行政法、地方法制问题大多可以归结为宪法问题。法国在宪法上实行立法、行政和司法分权的基础上，世纪之交又实行了地方分权，构成了地方合作的宪法基础。我国作为地方合作基础的地方自主权就渊源于宪法上的民主集中制原则，地方事权渊源于全国人大和国务院依据宪法所作的配置。区域合作法的主要内容是跨行政区政府之间的关系规则。澳门在珠海横琴建设澳门大学新校区就涉及行政区划制度，需要由全国人大常委会作出决定。粤港澳大湾区建设就是通过互利合作让香港和澳门融入国家发展战略，强化“一国两制”的“一国”原则。尽管对我国内地行政区间的相互关系在宪法上未作具体规定，但宪法相关法即最新的《地方组织法》作出了规范。深圳率先探索，普及于珠三角、海南，发展到全国许多地方，按决策、执行和监督组织、实行企业化运作的法定机构，作为非行政机关却行使行政权，首要的问题不是重新阐释职权法定的行政法原则，而是国家垄断公权力行使的宪法原则。凡此种种，无需一一列举。

　　区域合作主要是经济事务的地方合作，以区域内的市场统一，产业合理布局，避免恶性竞争，合作共赢，以及共享清洁美丽的生态环境为主要目标。有少量是与经济事务密切相关的社会事务的合作，属于经济体制改革的范畴。比如，法定机构被限定在经济发展和技术创新领域，深圳前海的深港合作是现代服务业，珠海横琴的粤澳合作是教育事业及相关产业。作为地方事务的城市公共交通是否可以通过合作实现跨行政区运营，可以说是经济事务兼有社会事务。由此，地方自主权的内容主要是以经济事权为核心、以财税收益权为重点、辐射到社会领域的权利。区域合作不是政治上的，地方主体在政治上的联合或结盟是被禁止的。因此，区域合作中的宪法问题主要属于经济宪法范畴。

　　经济宪法学可因运用经济分析方法研究宪法而得以命名，也可因研究对象为经济领域的宪法问题而得以成立。当然，布伦南和布坎南的“宪法经济学”既运用了经济分析方法又以宪法问题为研究对象。本文所说的经济宪法学，则主要在于经济改革政策的合宪性论证。区域合作问题的解决和推进，往往需要运用合宪性论证。作为上海市政府规章的《洋山保税港区管理办法》为什么可以适用于建设在浙江省辖区的洋山深水港，香港的法例能否适用于位于深圳市的前海合作区民事交易，澳门的法律能否适用于横琴合作区的经济和社会事务？因此，区域合作法研究又具有经济宪法学的面相。

　　总之，区域合作法研究以我国的区域合作实践为导向，坚持了理论面向国家和地方建设需求的立场，积极总结区域合作法治的中国方案。它以行政法学为主要专业工具，以宪法学为支撑，以地方法制为主要对象，丰富了行政法基本原理的地方经验，深化了地方法制研究，回应了经济宪法学的呼唤。这既是区域合作法研究的已有轨迹，也是它未来的学术使命。刚刚通过的《地方组织法》为区域合作的深化提供了有力的法律保障，同时也必将推动区域合作法研究的进一步发展。 

　　（作者系上海交通大学法学院教授）