1751年《藏内善后章程十三条》制定后，噶厦政府的建立，首次确定了驻藏大臣和达赖喇嘛共同处理西藏政务的平等地位，开启了达赖喇嘛世俗亲政的大门并提高了驻藏大臣的权力，旨在形成皇帝指挥、达赖喇嘛和驻藏大臣共同领导、西藏地方政府—宗谿执行的权力分配模式，但此时驻藏大臣的影响仍局限于代表王朝权力管控上层社会权力的方面。1793年《藏内善后二十九条》制定后，驻藏大臣借助官僚等级制、土地分赐、宗教护持以及军事威压等王朝权力的应用逐渐融入于西藏本土的宗教体系、僧俗领主利益、宗教信仰与平民日常生活等地方社会权力中，并在这种权力的交互中塑造了驻藏大臣权力地位的有效性以及权力行使的合法性，但是这种交互也造成了权力异化即王朝权力的私有化与地方社会权力的官僚化现象。