编者按
翻阅2019年《政府工作报告》，一串串亮眼的数字，凝结着全国各族人民在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下砥砺奋进、攻坚克难的巨大努力和重大进展。如何更好认识今年《政府工作报告》提出的目标任务，以坚如磐石的信心、只争朝夕的劲头、坚韧不拔的毅力奋力前行？光明智库特邀多位专家学者，针对《政府工作报告》中的一些具体工作建言献策。
发展海洋经济、海洋科研是推动强国战略的重要方面。今年《政府工作报告》强调要“大力发展蓝色经济，保护海洋环境，建设海洋强国”。我国蓝色经济发展既与世界范围内的蓝色经济潮流相呼应，又具有鲜明的中国特色。站在新的历史阶段，面对新的机遇和挑战，需要不断开拓我国蓝色经济发展的新思路，为我国海洋强国建设和经济发展提供蓝色动力。
新时代赋予蓝色经济新内涵
蓝色经济最初是指将现代科学技术引入海洋经济，提高生产效率，利用好海洋和内陆水域资源。因此，蓝色经济的本质是海洋经济，主要着眼于海洋资源的综合开发利用。同时，蓝色经济的内涵与外延又处于不断发展过程中。特别是随着全球范围内对海洋环境保护关注度的上升，可持续发展理念被注入蓝色经济之中。如今，蓝色经济已超越了单纯的海洋经济范畴，增加了海洋环境保护与海洋经济发展协调并重的新内涵，其外延也囊括了海洋经济概况、区域经济等海洋发展战略与规划，以及海洋工业、渔业、旅游业、交通运输业、生态产业等多个具体产业领域。
中国是一个海洋大国，但还不是海洋强国。党的十八大报告中首次提出“建设海洋强国”的战略目标，党的十九大进一步提出“加快建设海洋强国”。这既反映了以习近平同志为核心的党中央对海洋事业的高度重视，也对我国海洋开发、保护和管控提出了新的要求。在这一战略思想的引领下，2016年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“拓展蓝色经济空间”的新命题，将海洋经济产业、海洋生态保护和海上权益维护并列为建设海洋强国的三个关键领域。至此，我国蓝色经济由原本经济领域和实践维度的单一概念，逐步扩展为新时代海洋强国战略框架下多领域相结合、多维度相统一的综合性发展理念。
新形势下蓝色经济发展态势
海洋经济稳步增长，产业转型升级需求迫切。海洋经济是蓝色经济的核心要素。过去几十年，我国海洋经济发展总体呈现平稳态势，海洋生产总值由2006年约2万亿元人民币，增长到2017年的7.76万亿元人民币，连续6年平均增速7.5%，高于同期国民经济增长速度。根据预测，到2025年，我国海洋生产总值将达到13万亿元。我国海洋产业体系也日趋完善，结构优化调整成效显著，海洋三次产业结构由2010年的5.1∶47.8∶47.1调整为2017年的4.6∶38.8∶56.6。海洋新兴产业已成为海洋经济发展的新热点。但同时，我国海洋经济总体上开发利用层次不高，海洋生产总值占国内生产总值的比重始终徘徊于9.3%，而发达经济体占比一般在20%以上。海洋经济发展不平衡、不协调、不可持续问题依然存在，传统海洋产业仍占据主导地位，新兴产业基础薄弱、占比不高，对深海、极地资源的研究和开发能力尚存不足。
海洋科技研发成果突出，核心技术自给率仍有待提升。习近平总书记提出，“建设海洋强国必须大力发展海洋高新技术”“要搞好海洋科技创新总体规划，坚持有所为有所不为，重点在深水、绿色、安全的海洋高技术领域取得突破”。近年来，我国海洋科技自主创新能力持续增强，产业化水平明显提高。“蛟龙”探海、“雪龙”探极、“蓝鲸1号”南海试采可燃冰、港珠澳大桥建成通车、兆瓦级潮流能发电机组稳定并网发电等，一批涉海关键技术和重大项目建设取得突破，对海洋强国建设的支撑能力大幅提升，拓展了我国开发利用海洋的空间。但在新的发展起点上，我国还面临着海洋科技创新能力有待提升，海洋基础研究较为薄弱，海洋科技核心技术与关键共性技术自给率低，创新环境有待进一步优化等诸多亟待突破的发展困境。
海洋环保力度加大，但海洋生态风险仍然突出。最近几年，我国海洋生态环境保护修复力度明显加大。国家和地方先后出台海洋主体功能区划编制，将全国近30%的近岸海域和37%的大陆岸线纳入生态保护红线管控范围。同时，有关部门发布实施近岸海域污染防治方案、南海重点海域生态保护规划，加快推进“蓝色海湾”“南红北柳”“生态岛礁”等重大生态修复工程，海洋生态保护取得扎实成效。但我国也面临着海洋资源环境约束加剧，滨海湿地减少，海洋垃圾污染问题逐步显现等新问题。特别是我国陆源入海污染压力仍然较大，近岸局部海域污染较重。数据显示，我国沿海面积在100平方公里以上的44个大中型海湾中，每年有近一半全年四季均出现劣四类海水水质。这将对海洋工程建筑业、海水养殖业、近海渔业发展造成较大负面影响。
陆海统筹迈入新阶段，互联互通需要进一步加强。根据相关统计数据，当前我国经济的对外依存度已高达60%，对外贸易运输量的90%是通过海上运输完成的，世界航运市场19%的大宗货物运往我国，22%的出口集装箱来自中国。我国经济已是高度依赖海洋的开放型经济。但是从内部条件来看，我国开放型经济发展方兴未艾，区域、流域、海域功能布局初见成效，陆海内外统筹仍待加强，需要加快基础设施建设和资源配置协调，使蓝色经济国际竞争力和抗风险能力不断提升；从外部环境来看，世界正处于大发展大变革大调整时期，全球经济深度调整，地缘政治关系复杂，海洋权益争端胶着。我国蓝色经济如何借助“21世纪海上丝绸之路”乘风出海需要正视诸多不确定因素和实际困难。
发展蓝色经济期待新思路
创新发展。2013年，习近平总书记在主持十八届中央政治局第八次集体学习时强调，“要发展海洋科学技术，着力推动海洋科技向创新引领型转变”，为未来中国中长期海洋科技发展指明了方向。应当将创新发展作为蓝色经济的核心动力，把推动传统海洋产业转型升级和壮大新兴海洋产业作为我国蓝色经济发展的双引擎。一方面，传统海洋产业仍将是我国海洋经济发展的主要动力，需要通过技术革新和机制创新等方式，为海洋交通运输、装备制造和资源开发等传统产业注入新活力。另一方面，需要壮大海洋新兴产业，瞄准海洋生物制药、海水淡化等前沿领域，完善涉海金融和仓储物流等配套服务业，强化海洋核心科技创新和成果转化应用能力，为我国海洋经济发展提质增效输出新动能，提升蓝色经济在国民经济中所占比重。
生态优先。生态保护应成为推动蓝色经济前进的新风帆，要将生态环境保护纳入蓝色经济的总体范畴，催化生态环保产业与海洋经济之间新的化学反应，为蓝色经济发展提供新的动能。一方面，要以生态文明发展理念指导海洋开发，尊重海洋、顺应海洋、保护海洋，坚持海洋生态保护优先。唯有如此，海洋渔业、旅游业等各类海洋产业才能具备发展和壮大的基石。另一方面，要扎牢制度的笼子，构建并完善海洋生态环境保护法律、法规和政策体系，明确海洋生态红线，严格执行休渔制度，加大对破坏海洋环境行为的惩处力度，真正形成依法治海、生态管海的治理机制，实现“青山绿水，碧海蓝天”的治理目标。
区域互联。2018年12月3日，习近平主席在访问葡萄牙前夕发表的署名文章提出，中葡要积极发展“蓝色伙伴关系”，鼓励双方加强海洋科研、海洋开发和保护、港口物流建设等方面合作，发展“蓝色经济”，让浩瀚海洋造福子孙后代。这为我国实现陆海统筹、建设海洋强国提供了新思路。一方面，我国沿海地区应当坚持由陆向海，借助“21世纪海上丝绸之路”倡议的东风，以海为径，向海发展，为我国蓝色经济发展拓宽渠道、拓展空间，为我国参与全球海洋治理提供坚实的经济基础。另一方面，与“一带一路”沿线国家和地区广泛建立“蓝色伙伴关系”，加强国际海洋合作，实现由海登陆，强化双边和多边海洋科研、开发、保护合作，推动区域海洋经济发展由国内协同联动迈向国际互联互通，由近岸海域向深海远洋极地延伸，共同构建合作共赢的伙伴关系，推动世界各国在更宽领域和更高层次上加强海上合作、共享海洋发展机遇。
（作者：傅梦孜，系中国现代国际关系研究院副院长；陈子楠，系中国现代国际关系研究院海洋安全研究所助理研究员）
以农村公共服务有效供给提高农民获得感
作者：邵彦敏 丁 宁
今年《政府工作报告》指出，过去的一年，坚持在发展中保障和改善民生，改革发展成果更多更公平惠及人民群众。如大力推动义务教育教师工资待遇政策落实，加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设；加快推进文化惠民工程，持续加强基层公共文化服务等。然而，还应该看到，在教育、医疗、养老、住房、食品药品安全等方面，人民群众特别是广大农村居民还有很多不满意的地方，获得感、幸福感有待提高。对此，要坚持农业农村优先发展总方针，加快补齐农村公共服务短板，提高广大农民获得感、幸福感，在公共教育、医疗卫生和社会保障等三个方面重点发力。
优质公共教育资源向农村倾斜。农村教育作为公共教育的薄弱环节，需要通过资源配置、政策扶持和制度建设推进城乡公共基本教育服务均等化。首先，统筹规划农村基础教育学校布局，保障学生就近享有优质的教育。全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件，加强寄宿制学校建设，提升乡村教育质量，实现县域校际资源均衡配置。加强农村儿童早期教育、学前教育，建议以每个乡镇的中心幼儿园为基本标准，完善县乡村学前教育公共服务网络。实施高中阶段教育普及攻坚计划，提高高中阶段教育普及水平。加快教育信息化行动，让更多孩子共享优质教育资源。其次，建立城乡一体化的教师管理体制，使城乡教师具有相同的教师编制，并对偏远地区农村贫困教师编制指标倾斜配置。实行城乡教师流动管理，建立教师资源共享机制，促进教师合理、有序流动，充分发挥优质教师资源的辐射、引领和带动作用。除保障城乡教师基本待遇相同以外，还应适当地为农村教师提供额外的薪资增长、职称评聘机会。再次，大力发展面向农村的职业教育，加快推进农村职业院校布局结构调整，加强县级职业教育院校建设，并有针对性地设置相关专业和课程，充分满足乡村产业发展和全面振兴需要，尤其是应重点支持中西部职业教育实训基地和专业建设，从而提升农村贫困地区人口素质和创新能力。
公共医疗卫生资源向农村扩散。公共医疗卫生资源主要集中于城市。2018年大数据研究报告显示，约80%的优质公共医疗卫生资源主要集中在大城市。城市医疗机构和医疗资源配置相对齐全，拥有雄厚的医疗实力，而农村公共医疗卫生服务供给却相对不足，存在医疗资源短缺、医护人才匮乏、医疗设施落后等状况。改变这种状况的关键就是要做到公共医疗卫生资源向农村全面扩散。首先，加强立法工作，将城乡医疗资源的融合纳入法治化轨道。建议制定《农村基本医疗保障法》《新型农村合作医疗保障法》等相关法律法规。建立城乡融合的医疗卫生保障体系，使农民享受与城市居民同样的医疗标准和同样的医疗报销政策，构建覆盖全面、一体化的城乡医疗保障体系。其次，发展农村社区卫生院，使农村社区卫生院也能够拥有先进的医疗设备和高素质的医护人员，同时加快标准化村卫生室建设。虽然我国每年有数以万计的医学毕业生，但是流向农村地区的高素质医疗卫生人才明显不足，建议通过对医学毕业生提供更多优惠政策和适当补贴等方法吸引高层次医护人才去农村从事医疗工作，并贯彻实施全科医生特岗计划。再次，加强城乡医院之间的人员和信息交流。通过开展对口支援等形式，提倡城市医院知名专家、医生定期或不定期与农村医院进行交流指导，使城市优质医疗资源向农村贫困地区扩散，农民不出乡村就能享受到城市优质的医疗卫生服务。同时，也尽量为乡村医生创造更多学习进修机会，并鼓励有条件的乡村医生接受医学学历的再教育，从而提高在职乡村医生的能力与水平。
社会保障向农村全覆盖。近年来，我国新型农村社会保障覆盖面不断扩大，保障水平也不断提升，然而与广大农民对社会保障的现实需求相比，仍有一定差距。习近平总书记在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时指出，要“完善城乡居民基本养老保险制度和基本医疗保险、大病保险制度，完善最低生活保障制度，完善农村留守儿童、妇女、老年人关爱服务体系”。对此，应着力提升：首先，探索建立并完善农村养老保险制度。通过个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，实行社会统筹与个人账户相结合，与家庭养老、土地保障、社会救助等相配套，保障农村居民老年基本生活。地方政府应当引导中青年农民积极参保，本着多交多得的相关激励机制来保证农村参保人的权益。对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励。制定专门针对失地农民的养老保险基金，为其建立个人账户，从征地补偿费中一次性注入若干年的养老保险资金，有效改善其保障缺位的问题。其次，完善农村最低生活保障制度，提高农村低保水平，构建城乡统筹的社会救助体系。全面建立农村低保制度，拓展农村低保覆盖面，完善低保标准动态调整机制，使农村低保标准随当地生活必需品价格变化和生活水平提高适时进行调整。加强对农村留守儿童和妇女以及老年人的关爱，完善相关服务体系，积极推动多层次农村养老事业发展。再次，建立健全工伤保险、医疗保险、生育保险等其他农村社会保险配套体系，统筹考虑教育、住房等政府补贴政策，不同政策之间相互协调、配套，让惠农政策形成合力。
（作者：邵彦敏，系吉林大学教授；丁宁，系吉林大学农村发展研究中心特约研究员）
二〇一九年就业政策的新定位新举措
作者：杨伟国
今年《政府工作报告》在继续关注就业作为民生之本、财富之源的民生功能的同时，首次突出了就业在宏观经济中的作用，将就业优先政策置于宏观政策层面。在“2019年经济社会发展总体要求和政策取向”部分，《政府工作报告》明确要“正确把握宏观政策取向，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，实施就业优先政策，加强政策协调配合，确保经济运行在合理区间，促进经济社会持续健康发展”。在2019年政府工作任务中，第一项即要求“发挥好宏观政策逆周期调节作用，丰富和灵活运用财政、货币、就业政策工具，增强调控前瞻性、针对性和有效性，为经济平稳运行创造条件”。这是中央政府首次将就业政策列入宏观政策工具，体现了就业政策的宏观经济功能。
为了实现就业政策的这一定位，考虑在当前和今后一个时期，我国就业总量压力不减、结构性矛盾凸显、新的影响因素还在增加等基本形势，《政府工作报告》强调，“必须把就业摆在更加突出位置”“多管齐下稳定和扩大就业”，充分体现就业政策的新力度。今年《政府工作报告》中的就业政策有如下特点：
一是有明确的政策对象，包括高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体，还包括城镇各类就业困难人员、农村贫困人口、城镇登记失业半年以上人员等。二是有明确的时间要求，除了本年度之外，还要求对招用农村贫困人口、城镇登记失业半年以上人员的各类企业，三年内给予定额税费减免。三是有明确的投入水平，明确从失业保险基金结余中拿出1000亿元，实施职业技能提升行动。四是有明确的政策绩效目标，如开展1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训，高职院校扩招100万人，扩大高职院校奖助学金覆盖面、提高补助标准，以及设立中等职业教育国家奖学金等。五是有明确的政策重点，充分聚焦技术技能人才培养体系。国家不仅关注既有职工的技能提升和转岗转业培训，而且关注现代职业教育；不仅关注高等职业教育，而且关注中等职业教育；不仅鼓励更多应届高中毕业生参加职业教育，而且鼓励更多退役军人、下岗职工、农民工等报考高职院校；不仅要求学历证书和职业技能等级证书的获取，更要求加快学历证书和职业技能等级证书的互通衔接；不仅要求中央财政大幅增加对高职院校的投入，地方财政也要加强支持，而且支持企业和社会力量兴办职业教育。重点关注技术技能人才培养，既有利于缓解当前就业压力，也是解决高技能人才短缺的战略之举。
今年《政府工作报告》进一步明确要求加强对灵活就业、新就业形态的支持。这是国家在对就业领域所发生的重大变化准确判断基础上所做出的科学决策。当前，数字经济下从岗位市场到工作（任务）市场的转变、从劳动力市场到人力资本市场的转变、从劳动关系到人力资本关系的转变必然要求重新思考传统就业模式的合理性与可持续性，开放探索新经济范式下的新就业形态，顺应科技革命的潮流与工作市场发展的规律。
对劳动者权益的保护仍然重要，同时也要高度关注权益保护与自我负责的平衡问题。劳动关系并不等于工作权利保护，而只是权利保护的载体。数字经济范式下需要寻找更多的权利保护载体，从而实现比工业经济范式下更好的权利保护——从一个保护载体到一个保护网络。数字经济下就业政策的核心应该聚焦于工作能力与社会保障体系建设。政府要建立工作能力提升与迁移体系，与高等院校、产业部门合作，将工作能力的需求传递给学校，推动优化教学、优化专业设置、优化大学、优化教育系统；加强虚拟学习平台设施建设，推广基于互联网与教育机构相结合的分布式终生学习模式。对此，政府应加快探索建立基于工作交易平台的新社会保障体系，响应党的十九大提出的全民参保计划。
宏观政策的“决策、执行、审计”是一个闭环系统。今年《政府工作报告》已经明确了2019年就业政策的定位与举措，随之而来的任务就是科学地分解政策任务并坚定不移地执行。特别重要的是，按照明确设定的标准，采用综合性的研究分析方法与技术，对就业政策体系进行全面检查、分析与评估，为改进就业政策决策与执行明确问题以及问题产生的机理，提供解决问题的方向与思路，从而为就业政策目标的实现提供科学支撑。同时，就业政策要开展全流程的评估审计，在实施前需要进行事前审计，进行中要开展过程或事中监理审计，还需要进行事后的就业政策绩效审计，并且尽可能委托第三方专业的科学研究或评估审计机构开展刚性的就业政策审计。
（作者：杨伟国，系中国人民大学劳动人事学院院长）
加快发展应急产业 助推应急管理能力现代化
作者：王郅强 项程舵
今年《政府工作报告》提出，要“健全国家应急体系，提高防灾减灾救灾能力”“改革和加强应急管理，及时有效应对重大自然灾害”。在我国经济迈向高质量发展过程中，社会各方对公共安全，特别是应急产品及服务的需求不断增长。发展应急产业，是健全国家应急体系、满足公众对应急产品及服务需求的重要抓手，有助于实现国家应急管理能力现代化。所谓应急产业，是指为突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后评估与恢复重建提供专用产品和支撑（含技术）、服务的产业。近些年来，我国应急产品技术含量不断上升，应急科研和装备制造能力不断增强；但也面临市场活力不足、产业政策不到位等问题。对此，建议在2019年工作中，在以下方面加以重视：
实施精准化产业政策。2017年7月，国务院办公厅印发《国家突发事件应急体系建设“十三五”规划》，提出“大力推进应急产业健康发展”；2018年4月，应急管理部正式挂牌。应急产业迎来发展机遇。发展应急产业，要加强防灾减灾救灾和安全生产工作有机融合，加快形成与所面临风险相匹配的应急能力。应急产业政策涉及发展改革委、工信部、应急管理部等多个部门，在产业政策制定完善过程中应当注重部门间的沟通和协商，实现上下联动、横向互动。相关部门要在解决已有产业政策落地落实问题上下功夫，防止政策“空转”；同时加强对应急产业政策的规划统筹和方向引领，在深入研究应急产业的细分领域及其公益属性的基础上，分类指导应急产业发展。在细分的具体行业，结合供给侧结构性改革和新旧动能转换等重大任务，重点扶持《应急产业培育与发展行动计划（2017－2019年）》中指出的标志性应急产品和服务、应急产业关键技术、应急产品和服务信息综合平台等。在明确应急产业的发展目标和发展方向后，配以相应的绩效评估体系，保持政策的稳定性和连续性。更为重要的是，政府要把握好应急产业的发展的时机和节奏，以最小的介入成本，最大限度唤醒市场机制的活力。
更好把握市场需求。据相关预测，我国应急产业市场年容量约5000亿元人民币，市场潜力巨大、市场前景广阔。当前，我国应急产业主要面向两个市场：一是政府性市场，即政府主导的重要装备的物资储存市场。二是公众安全需求的市场。根据笔者对广东应急产业的相关调研，从广东省应急企业的主要产品及销售对象来看，大部分应急产品的市场相对有限，服务对象不清，发展目标不明，应急产品的公众安全需求市场急需拓宽。对于参与应急产业的企业来说，一方面要支持国家的战略安排；另一方面，要注重把握市场需求，明确自身的发展路径。
更大限度激发社会活力。社会力量是应急工作不可或缺的参与主体。习近平总书记强调，“提高全民防灾抗灾意识，全面提高国家综合防灾减灾救灾能力”。当前，在国家产业政策利好的吸引以及各级政府的引导下，以协会（联盟）、公益救援组织和相关企业为代表的社会力量纷纷介入应急产业发展，社会力量助推应急产业发展的重要作用日益凸显。健全国家应急体系、推进应急管理能力现代化建设，可参照国外成熟经验，发挥社区应急管理优势，大力提升我国基层组织应急响应能力、应急准备能力建设，提升社会公众防范与应对灾害的能力，加强应急救援培训与演练。要通过宣传教育，着力提高公众的公共安全意识，鼓励专业的应急培训机构进校园、进企业、进社区，让强化应急准备、提高应急能力成为全社会的思想自觉和行动自觉，构建全民应急工作新格局。
（作者：王郅强，系华南理工大学公共管理学院院长；项程舵，系华南理工大学广州特大城市风险治理研究中心研究员）