法国奉行可持续发展和生态环境保护法制,其环境法发展变化值得关注。法国自2017年3月1日起实施统一环境许可制度,此举意在便利行政相对人、提高行政效率、增强有关法律制度的稳定性和可预期性,可谓法国环境法制现代化的最新举措。

　　法国统一环境许可制度的

　　背景与做法

　　此前,法国的环境许可法律规范分散于多部法律文本,例如《环境法典》中的设立国家自然保护区、温室气体排放等多项许可,《森林法典》中的开垦许可,《能源法典》中的发电设施使用许可,《交通法典》《防卫法典》和《遗产法典》中的风力设施许可,等等。在实施新的环境许可制度以前,这些不同类型的许可往往要求申请人向不同的审批机关提交不同的申请材料,并遵循不同的审批程序。由于同一个项目时常涉及多种环境许可,一方面,项目所有人必须同时申请多种许可,另一方面,多个许可程序并行时审批机关很难以统一视角分析与项目工程相关的环境问题,因此,许可申请人和审批机关均花费了额外的时间和精力。

　　2013年,法国环境、能源和海洋部(以下简称“环境部”)成立专题工作小组,研究包括统一环境许可在内的环境法制现代化举措。2014年3月,在环境部工作小组研究成果的基础上,法国政府开始在试点大区(大区为法国第一级地方政府)推行统一环境许可试点,把涉及可能对生态环境造成损害或风险的“为环境保护目的进行分类的设施”(以下简称“ICPE设施”)和可能影响水和水环境的“设施、工作、工程和活动”(以下简称“IOTA项目”)的多种行政许可,统一为一种行政许可。在初步总结试点经验后,2015年11月,此项试点做法被扩展到全国,适用于法国可再生能源ICPE设施和所有IOTA项目。在试点获得正面反馈及相关评估报告的基础上,法国政府决定建立统一的环境许可,将ICPE设施许可、IOTA项目许可,以及环境、森林、能源、交通、防卫等方面的其他12类许可统一起来加以法律规制。

　　法国统一环境许可制度的

　　目标与特色

　　法国环境部阐明了建立统一环境许可制度的三大主要目标:一是在不降低环境保护程度的前提下简化程序、减少许可申请所需时间;二是让审批机关和公众全面了解某一项目的所有环境关键问题;三是通过增加项目所有人的合法预期、增加其对许可申请实质和程序要求的了解,以增强法律安定性和接受性,让环境许可项目在事前阶段得以增强法律规范性。

　　为了实现这些目标,此次法国环境许可制度革新试图在简化、标准化、确定性、灵活性、救济性等多种价值追求之间取得平衡,具有如下五大特色。

　　其一,申请文件、审批机构和环境许可的统一。当某一项目需要符合多部法律中的不同许可规定时,申请人只需提出一次许可申请,将有关材料全部包含在一份申请文件中。政府对许可审批机关进行了整合,将此前负责监管IOTA项目的国家机构、负责检查ICPE设施的国家机构以及审批其他环境许可的主管行政机关所指定机构,全部统一为单一的机构。申请人在整个环境许可申请过程中,仅需与此机构进行沟通和联系。

　　其二,环境许可程序的标准化。法国《环境法典》第一卷“普通条款”新增第八编“行政程序”,规定了标准的环境许可流程。提交申请文件之前,项目所有人需要了解许可申请应当包含的内容,并据此准备申请文件。申请人向主管行政机关提交申请文件后,许可审批程序正式启动,并按照审查、公众调查、决定等三个阶段顺序进行。当决定发放许可时,由主管行政机关颁布许可决定并进行公布。在许可审批决定做出后,如果发生行政争议进入救济阶段,申请人及第三人可将该争议提请行政法院审查,通过司法途径予以解决。

　　其三,事前审批程序的指导性和灵活性。在提交申请文件前,许可申请人可通过两种方式获得许可相关信息。首先,申请人可通过对话、会议等多种形式与行政机关进行接触、了解情况,该事前交流的操作形式因项目的具体情况而异。其次,申请人也可要求行政机关发放“项目证书”。与事前交流相比,项目证书更为正式,其中包括对适用于项目的许可制度和程序的说明,对申请文件应包含内容的说明,并且在许可申请人同意的情况下,确定不同于法定时限的、由行政机关和许可申请人合意达成的审批时间表。

　　其四,争议解决机制的现代性和包容性。新的环境行政争议解决机制试图在保护第三人寻求法律救济的途径和项目的法律确定性之间取得平衡。从诉讼时效来看,申请人可以在许可公布后2个月内、第三人可以在4个月内就许可决定向行政法院提起诉讼。与之相比,普通的行政行为诉讼时效为公布之日起12个月和实施之日起6个月。此外,第三人可在环境许可生效时提出宽限申请,要求省长做出补充决定,修改环境许可的内容。

　　其五,与城市规划程序的衔接。对于既需要获得环境许可又需要根据城市规划法获得建筑证的项目而言,项目所有人可以自由选择申请建筑证的时间。建筑证可先于环境许可发放,但必须在取得环境许可后方可根据建筑证实际开始建设。但对风力项目而言,取得环境许可后无需再取得建筑证。此外,在拆除行为不影响环境许可所保护利益的情况下,可在尚未获得环境许可的情况下依据拆除证进行拆除。当环境许可和城市规划程序都要求进行公众调查时,只需进行一次公众调查。

　　法国统一环境许可制度的

　　功用与不足

　　首先,从行政相对人(即项目所有人或许可申请人)的角度看,统一的申请文件、审批机构和许可程序,使其更容易理解法规要求和许可流程,降低了合规的难度和成本。其次,从行政机关的角度看,统一、简化的环境许可程序让行政机关权责分明,办事有章可循。同时,通过统一的申请文件,行政机关可以在全面了解项目相关环境问题的基础上做出共识程度更高的统一决定。如有需要补充材料的要求,也可一次性提出,既提高了行政效率,又保证了向行政相对人传递一致信息,增强了行政机关公信力,也降低了产生认知误区、政民矛盾的风险。再次,除了行政相对人和行政机关以外,环境许可中涉及的其他主体也可不同程度地受益。例如,公众可以通过一份申请文件了解项目的全貌并据此参与公众调查,更有效地参与环境许可过程。最后,环境许可程序还具有重要的规范功用:增强了相关法律规范的稳定性和可预期性,对行政相对人、行政机关、司法机关及其他利益相关方的行为可以起到更有力的指引作用。

　　尽管法国政府官员表示,此次制度革新经过试点取得了不错的效果,但批评者认为,在提高效率方面的试点并未达到预期目标。特别是常常以第三人身份出现在环境法制实务中的一些环境保护社会组织认为,新制度太过偏向项目所有人,实际上降低了环境保护的标准,违背了“不降低环境保护程度”的制度设计原则。

　　法国的统一环境许可制度刚开始实施,制度优势与缺陷远未充分显露出来。可以预见,由于涉及诸多行政机关和多种许可类型,实施这一制度必然涉及对多个行政机关的职能、权责乃至人员配置的调整,涉及不同行政机关的内部协调和配合,涉及行政公务人员对新程序的熟悉程度和运用自觉等等。而各个项目所有人也需要熟悉新的环境许可流程。统一环境许可制度设置了3个月的过渡期。除了试点地区以外,在过渡期内,各相关方是否能够完全做好环境许可的实施准备工作还存在未知数,环境许可能否达成预期效果尚需时间检验。

　　(作者单位:中国人民大学法学院)