编者按
党的十八届四中全会提出“形成完善的党内法规体系”的要求，并强调“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”。十八届六中全会审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》两部重要党内法规，为全面从严治党和依法治国提供了执政党自身组织建设的党规基础。本刊今天特别刊发3篇文章，从党内法规的程序法则、党纪与法律关系的科学逻辑和党内法规体系的三维结构等角度，对党内法规体系建设进行理论阐释。
党内法规是党的意志和党员意志的规范形式，是实现党的目标，规范党内活动，形塑党员行为的重要依托。作为中国共产党体现无产阶级政党纪律性的重要方式，党内法规一直以来都是党的建设的重要内容，在党进行革命斗争、政权建设和领导改革的各个历史阶段，充分发挥了规范、稳定和引领的作用，为党的各项事业繁荣发展提供了可靠制度保障和规则指引，成为党长期执政兴国的重要经验和成果总结。
在新的历史时期，随着依法治国方略的逐步落实，党内法规体系的发展面临着来自国家法治建设发展的巨大压力。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。我们必须全面加强党内法规建设，着力提高党内法规的规范性、民主性和科学性，使党内法规在新的历史进程中继续发挥其应有的作用。
作为党依法执政和依宪执政的重要抓手，党内法规的发展和完善必须在宪法和法律的框架下进行，通过运用宪法思维和法治思维全面提升党内法规制定水平，尤其要注意借鉴和移植国家立法的经验，将现代法治的因素注入党内法规的建设过程。党的十八届四中全会将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系进行统一部署，其理论依据就在于党内法规在广义上也属于“法”的一种类型，可以划归到“社会法”的范畴，是对国家法具有重要补充和辅助价值的“软法”的组成部分。党内法规的“法”属性，为国家立法的原则以及法律在党内法规制定和运行中的适用提供了适恰性依据。其中，最为重要的当属程序法则的适用。其要义有四：
合法性审查程序
在规范层面，合法性审查程序乃党规合法性法则的内在需要。合法性法则要求党内法规的制定必须合乎法的要求，这里的法既包括国家宪法与法律，也包括党内的党章和各项法规。具体而言，合法性审查程序包括以下基本要点。
党内法规的制定必须遵守宪法和法律，不得与宪法和法律相抵触。宪法是我国的根本大法，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。党内法规的建设必须要遵守“党必须在宪法和法律范围内活动”的规定，符合宪法和法律的规定是合法法则的最为基本的要求。
党内法规的制定必须符合党章的规定，不得与党章的原则和内容相抵触。党章是党的意志的集中体现，代表了全体党员的利益乃至人民的利益，党章是最根本的党内法规，也是制定其他党内法规的基础和依据。党内法规的体系建设与完善必须以党章为根本依据，在党章的框架之下开展活动，在立法中贯彻和实现好党的理论、路线、方针、政策。
党内法规的制定不得与上位党内法规和规范性文件的规定相抵触，还应避免与其他同位党内法规对同一事项的规定相冲突。随着党内法规数量的剧增，党内法规与上位党内法规和规范性文件、同位党内法规之间经常就某些事项的具体规定产生抵牾和冲突现象。近年开展的大规模的党内法规清理工作，虽然解决了中央党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致的问题，但并未消除中央各部门制定的党规以及各省、自治区和直辖市制定的党规之间，可能存在的不适应、不协调、不衔接、不一致的问题，还需要我们继续加强党内法规的清理工作，以逐步推进党内法规体系的形成和完善。在党内法规清理工作继续开展的同时，为切实保障党内法规合宪和合法，强化备案审查程序成为目前党内法规工作的关键环节。通过对党内法规进行严格的备案审查，及时纠正党内法规制定过程中的违规活动，以维护党内法规的严肃性和权威性。此外，审查的关口还可以向前移，提前至党规提交审议之前就对拟定的法规草案进行前置审核，在提高工作效率和节约立法资源的同时，及时发现和消除党内法规草案制定中的问题，预先过滤掉草案中不合法或者与上位法冲突的地方。
民主征求意见程序
在价值层面上，民主法则是党内法规制定和完善所必须要遵从的基本法则，民主征求意见程序乃党内法规民主性法则的内在要求和核心环节。具体而言，民主征求意见程序包括以下基本要点。
党内法规的制定必须坚持民主集中制的要求，反映和维护党员的意志与利益。党内法规的效力和权威并非凭空出现的，而是来自全体党员的认可和接受。正因如此，党内法规才具有了规范所有党员行为的效力。因此，党内法规能否体现党员的意志和利益，是否真实体现党员的意志和利益，就成为党内法规制定过程需要解决的核心问题。故而，为充分实现党员的意志和利益，就必须在制定过程中坚持民主集中制的要求，充分发扬党内民主，在党内法规的立项、起草、审议等各个阶段充分征求地方党委、中央各有关部门和党员的意见，使党内法规成为党内民主的制度保障，成为保证全党团结统一的有力武器。
党内法规的制定要严格遵守和落实《中国共产党党内法规制定条例》所规定的各项民主程序。民主征求意见是我党开展党内法规制定工作的重要内容，在《中国共产党党内法规制定条例》中，就提出了在党内法规的起草过程中，“应当深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结历史经验和新的实践经验，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议”。在党内法规草案形成后，还应当就草案广泛征求意见，注意听取党代表大会代表和有关专家学者的意见，必要时还应在全党范围内征求意见；与群众切身利益密切相关的党内法规草案，还应充分听取群众意见。为了方便党员干部和群众反映意见，《条例》还增加了征求意见的形式，既有传统的书面发函和来信的形式，也有座谈会、论证会、网上征询等形式，充分满足了党内法规民主性实现所应当具备的方式和渠道要求。
统筹规划程序
在技术层面上，统筹规划程序乃党内法规科学性法则的内在要求。党内法规是否具有科学性是判断党内法规体系是否健全和完善的重要标准。科学性法则所蕴含的核心要素包括党内法规体系的完整性和合逻辑性、法规内容的合理性和可操作性等，其中党内法规体系的完整性是科学性法则的首要要求。具体而言，统筹规划程序包括以下基本要点。
统筹规划程序要以形成结构完善、内容合理的法规体系为中心。从目前党内法规的内容来看，我国党内法规在内容和体系结构上，都表现出了一定的不平衡性：有关纪律和纪律检查的党规较多，规定和保护党员个人权利的内容相对较少；规定实体性内容的党规较多，规定程序性内容的党规相对较少；原则性规定较多，细则性规定相对较少；重复立法和交叉立法的现象较多，党规之间的衔接机制和配套规定不够健全等。
统筹规划程序要以党内法规立法工作规划为依托。党内法规工作规划是党内法规领域最为核心的顶层设计，我们要把党内法规工作五年规划作为党规制定的方向指引，在五年规划的基础上，进一步完善党规的年度工作计划，做好各方面党规立法的协调工作。根据目前党的建设对党内法规的制度需求，未来的工作重点应放在建立健全综合性基础主干党内法规上面，集中抓好党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设等领域党内法规的制定和完善工作。同时，党内法规的工作计划还应及时回应社会热点需求，针对党的建设和党的工作中存在的突出问题，及时出台一批实践急需、社会期待的党内法规，解决好规范权力行使、推进作风转变、严明党的纪律、强化党内监督、发展党内民主、改革用人制度等重点党规的制定问题。
立法后评估程序
在实施层面上，立法后评估程序乃党内法规可操作性的内在要求。在法治实践中，立法后评估已经被证明是提高立法活动可操作性和实效性，促进法律实施的有效手段，作为具有“法”属性的党内法规也应仿效相关立法后评估实践，展开对党内法规实施效果的评估，以实施效果评估为依托，根据评估反馈情况及时修改完善相关党内法规，进行有针对性和深入的法规清理工作，建立有效的“立、改、废”衔接机制，解决党内法规制度存在的不适应、不协调、不衔接、不一致问题。
此外，我们通过评估可以实现对党规实施情况的监督和检查，由此强化党内法规的执行效果和力度，使党规的刚性约束力得到严格遵循。但从目前的实践情况来看，党内法规的立法后评估工作还处于探索阶段，各项评估程序和模式还不成熟，理论界应借鉴国家立法后评估的相关经验与实践，尽快制定出一套完善的党内法规评估办法，明确党规评估的主体构成、对象选择、指标体系、方式方法以及相关程序内容。此外，为督促党内法规的执行和落实，在评估中应重点加强党内法规实施情况的监督和检查，切实做到党规面前人人平等、执行党规没有例外，维护党内法规的严肃性和权威性。
（作者单位：武汉大学法学院）
党内法规体系的三维结构
按照中央的部署，我们党要在中国共产党成立100周年时，建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。党内法规体系的构建与完善，其首要问题就是明晰其框架结构。有了明确的框架结构，各种党内法规才能各安其位、各司其职。当前，党内法规体系的框架已经基本形成，呈现出效力位阶、调整领域和功能作用上的三维结构。
效力位阶之维
一套科学的规则体系，为了维持体系的内在统一，其各项规则均有效力高低之分，这就构成了效力位阶。下位阶的规则必须服从上位阶的规则，所有的规则必须服从最高位阶的规则。以我国国家法的法律体系为例，其法律位阶十分鲜明，从宪法到规章，由上至下，其效力层层递减。对于党内法规体系而言，在效力位阶的维度上同样具有层层递减的结构，可分为四级：党章，除党章外的中央党内法规，中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规，省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。
首先，位于党内法规体系效力位阶第一层级的是党章。党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定，是整个党内法规体系中的“根本法”，具有最高的效力，其他任何党内法规都不能与其相抵触。其次，位于党内法规体系效力位阶第二层级的是除党章外的中央党内法规。所谓中央党内法规，只能由党的中央组织制定，也就是只能由党的全国代表大会、党的全国代表会议、党的中央委员会，由党的中央委员会全体会议选举产生的中央政治局、中央政治局常务委员会以及由中央委员会决定产生的中央军事委员会等主体制定的党内法规。当前，这些党内法规主要是3部准则、20多部条例，以及若干规则、规定、办法、细则。再次，位于党内法规体系效力位阶第三层级的是中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规。这些党内法规，只能以规则、规定、办法、细则命名，而不能以准则、条例命名，比如《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。最后，位于党内法规体系效力位阶第四层级的是省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。这些党内法规，同样也只能以规则、规定、办法、细则命名，而不能以准则、条例命名，比如中共北京市委印发的《中共北京市委贯彻〈中国共产党巡视工作条例〉的实施办法》。
调整领域之维
如果说党内法规体系的效力位阶之维，是从纵向的视角考察党内法规的上下设置，那么党内法规体系的调整领域之维，则是从横向的视角考察党内法规的左右分布。所谓规则的调整领域，是规则所调整和规范的社会关系。以我国国家法的法律体系为例，根据调整的社会关系的不同，可以横向分为若干法律部门。对于党内法规体系而言，同样存在着在调整领域维度上的横向结构，可以分为六个部分：综合性的党内法规、思想政治方面的党内法规、组织人事方面的党内法规、作风方面的党内法规、反腐倡廉方面的党内法规、民主集中制建设方面的党内法规。
其一，综合性的党内法规，调整和规范的对象是对全党范围内的重大的综合性问题。例如，历次修订的党章就是典型的综合性党内法规。其二，思想政治方面的党内法规，调整和规范的对象是党内思想政治方面的问题，对党的思想建设有很大关联，比如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》。其三，组织人事方面的党内法规，调整和规范的对象是党内组织建设和干部人事方面的问题，与党的组织建设有很大关联。一方面是组织建设方面的党内法规，比如《中国共产党地方委员会工作条例》；另一方面是干部人事方面的党内法规，比如《党政领导干部选拔任用工作条例》。其四，作风方面的党内法规，调整和规范的对象是党员的干群关系、生活作风等方面的问题，与党的作风建设有很大关联，比如中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定。其五，反腐倡廉方面的党内法规，调整和规范的对象是党组织和党员的廉政情况，与党的反腐倡廉建设有很大关联，比如《党政机关国内公务接待管理规定》等。其六，民主集中制建设方面的党内法规，规范和调整的对象是党组织和党员的党内民主权利问题，比如《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》等。
功能作用之维
如果说效力位阶之维、调整领域之维分别展现了党内法规体系的纵向结构和横向结构，那么功能作用之维则展现了发挥差异化规则功能的结构特点。功能作用，是润滑、催化、实现前述效力位阶和调整领域的关键。只有功能作用发挥顺畅，党内法规体系才能摆脱纵横的平面化，趋向更加科学的立体化。总的看来，功能作用之维上的党内法规体系由四部分组成：统领整个党内法规体系的根本性规则及其相关规则，规定党的组织机构设置、运行等主体性规则，规范党员或党组织的行为性规则，规定责任追究、监督救济的保障性规则。
第一，统领整个党内法规体系的根本性规则及其相关规则。前者，即党章，是党内法规体系中最重要的基础性法规。所有其他党内法规的立、改、废、释，都必须以党章为根本依据。而根本性规则的相关规则，主要是与党章相配套，具有保障党章实施和全党运转的功能。这种党内法规数量不多，比如《中国共产党党内法规制定条例》。第二，规定党的组织机构设置、运行等的主体性规则。其功能是规定党的组织机构设置、运行等，具体涉及党的机关内部管理服务保障工作，如请示报告、安全保密、督查、信息流转等。这类党内法规在整个党内法规体系中数量同样不多，比如《机关档案工作条例》《党政机关公文处理工作条例》。第三，规范党员或党组织的行为性规则。此类规则，划定了详细的行为清单，承担了引导党员或党组织的核心功能。其在党内法规体系中数量最多。前述思想政治、组织人事、作风、反腐倡廉、民主集中制建设等方面的党内法规等基本都属此类。第四，规定责任追究、监督救济的保障性规则。此类规则，在党内法规体系中功能独特，意在规定党员或党组织在违反党内法规时的相应纪律处分、提供党员或党组织权利被侵犯后的救济等，具有“兜底性”的保障功能。这些党内法规数量也不是很多，比如《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等。
（作者单位：中共中央党校）
党纪与法律关系的科学逻辑
党规党纪（以下简称党纪）是党的准则，法律则为治国的手段。关于党纪与法律的关系，一直存在一些不同的声音。党的十八届四中全会将“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系，确立和形成了新时期纪、法关系的新格局。党纪纳入法治体系，既给党依法执政带来了新挑战，也面临纪、法衔接和协调等问题。党纪与法律固然存在区别，但两者之间更存在着一种必然的和紧密的逻辑关系。
纪法一致、纪法并行：党纪与法律的相互性
正确把握党纪与法律的关系，必须坚持党的领导这一基本立场不动摇。坚持党的领导，体现了中国特色社会主义法治的根本要求。我国宪法明确规定了中国共产党的执政地位和坚持党的领导的根本制度，基于此，党纪与法律是并行不悖和最终目的一致的制度性规范。党纪与法律都是贯彻实施宪法的基本规范，是依法治国的基本依据。因此，不能只强调一方，而否定另一方，两者是相辅相成、互相促进的。
党纪推动法治。全面推进依法治国，必须充分发挥党纪对法律的保障作用。十八届四中全会决定指出，“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”。党将党纪作为提高党执政能力的规范性文件，是国家治理理念的组织化表达，它为实现依法治国提供了组织纪律上的保证。党纪虽然作为党内规范，约束党自身的行为，但中国共产党是执政党，坚持党的领导与依法治国具有统一性和一致性，党纪以执政党的地位具有强大的推动力与“辐射效应”。显然，党纪不仅规范党的内部行为，更是使法律得到切实有效执行的有力保障。
法律促进治党。法治强调法律在治国理政中的作用。由于共产党是执政党，因此要推进法治，必然要求从严治党，二者是一致的。十八届中央纪委七次全会公报再次强调，依规治党和依法治国相统一。法治的本质在于依法治权，把权力关进制度的笼子里。法治的推进可以促使权力清单法律化、权力运行法律化，消除权力设租、寻租，让权力始终在法治状态下良性运行。法律更能促使权力后果法律化，促使各级各类机关建立健全纠错问责、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责机制和程序，避免权力任意与滥用。在法治推动下，从严治党成为一种必然，从严治党又必然推动党纪的制度化与法制化，从而使党的组织程序运行规范，党的肌体更加健康。
纪在法前、纪严于法：党纪与法律的互补性
党纪与法律均是从严治党、反腐倡廉的重要依据和保证。习近平同志强调，“要把纪律建设摆在更加突出位置，坚持纪严于法、纪在法前”。只有坚持纪在法前、纪严于法，才能突出党员干部区别于普通公民的政治责任，唤醒党员干部的党规党纪意识，从而促使其以更高标准、更严要求履行职责，抵御权力被滥用、法律被践踏的危险。纪严于法，是指违反纪律被处罚的标准要严于法律，党员受党纪约束的强制力要严于法律，即使党员犯罪情节轻微，没有受到司法机关刑事追究的，也应当受到党纪处分。党纪、法律一前一后，才能避免更多的违法犯罪现象的发生和“大老虎”的出现。
铁律在前。党的纪律是全党必须遵守的行为准则，严格遵守和坚决维护党纪是对每一个党员干部的基本要求。纪严于法，就要把纪律挺在前面，用铁的纪律从严治党，使党员干部心有所畏、言有所戒、行有所止。十八届六中全会指出，“纪律严明是全党统一意志、统一行动、步调一致前进的重要保障”。从严治党，最根本的就是要使党组织和党员干部按照党内政治生活准则和各项规定办事。要将纪律挺在前面，既要让党纪扎紧制度的笼子，又要使党纪成为“带电的高压线”，谁触碰，就惩罚谁，防止出现“破窗效应”。对随意变通、恶意规避、无视纪律者，对于踩“红线”、越“底线”、闯“雷区”者，要零容忍。
法为后盾。纪严于法，还要发挥法律是纪律的保障和后盾作用。加强纪律建设，必定要反腐败。腐败是破坏党纪、法律的罪魁祸首。反腐败，离不开用法治方式和思维治官、治权，约束权力的行使。加大对腐败行为的惩治力度，也离不开最终发挥法律惩治威慑腐败的终结作用。毫不动摇地严惩各种腐败行为，就决不能“法外施恩”“法不责众”。法律以其稳定性、普遍性、规范性和原则性特点，不仅通过严格实施获得社会的普遍认同和遵守，而且通过严厉惩处，为反腐败树立了标杆和镜子，确保严肃性和权威性。
纪法分开、纪法衔接：党纪与法律的协调性
党纪体现党的理想信念与宗旨，是共产党员的底线；法律体现国家意志，是全体公民的底线。两者在制定机构、调整范围、处罚方式、效力等级等方面存在不同。因此，违纪不一定违法，但违法必定违纪，党纪与法律不能混淆。把党纪和法律分开，并非意味着把党纪和法律机械地割裂开来，实质上是强调纪严于法、纪法衔接。纪法分开，要求党纪与法律不能界限模糊，应当各司其职。凡是违反党纪的，归纪检处置；凡是违反法律的，归司法裁判；同时违纪和违法的，给予双重处罚。要坚决杜绝以党纪处分代替法律制裁，坚持纪在法前、纪法分开、纪严于法。
弥合党纪与法律间的空隙。面对不断变化的反腐形势，仅仅通过修改、制定法律，往往存在力不从心、打击不力的局面。还应及时完善党内法规，实现党纪与法律规定的前后衔接，形成严惩腐败的“天网”。加强党纪与法律的制度建设，必须坚持问题导向，体现制度规范的科学性和针对性。既要注意党纪与法律不相抵触，也要注意党纪与法律相互衔接，提升党纪与法律功能的整体效应。在监督体制机制的衔接上，十八届六中全会对建立健全党内监督体系作出了明确的顶层设计。目前，监察委员会的改革正在依法进行试点，以此把党内监督的不足，通过国家监察的方式同法律监督、司法监督等协调起来，形成党内监督与国家监督的无缝对接。
科学区分违纪与犯罪的界限。习近平同志提出，要“培养造就一支具有铁一般信仰、铁一般信念、铁一般纪律、铁一般担当的干部队伍”。铁一般的制度，才能形成铁一般的纪律，才能造就铁一般的队伍。加强纪律建设是全面从严治党的治本之策。要建设铁一般的队伍，就要从严惩处腐败分子。严惩腐败，需要科学区分违纪与犯罪的界限，科学规范违纪数额与犯罪数额认定的统一性和法律性。既要量化党规党纪，提高违纪成本，又要科学界定违纪成本和违法成本的关系，避免违纪成本过低，导致出现大量违纪的行为和现象的发生，不利于党的权威和从严治党。因此，党纪与法律必须就违纪违法成本，进行统一和衔接，以此构建不敢腐、不能腐、不想腐的反腐败机制。
（作者单位：湖南省中国特色社会主义理论体系研究中心湘潭大学基地）