我国农村在快速城市化过程中面临着诸多治理困境，因而迫切需要深化农村治理结构改革，提高农村治理现代化水平。值得关注的是，这种改革究竟应当从何处入手？

　　一、培育基层社会组织是实现农村治理现代化的基础工程

　　改革开放以来，随着“撤社建乡”、村民自治，我国农村形成了“乡政村治”的治理格局。然而，由于在村庄层面上除“两委”之外不存在合法的基层社会组织，“村治”往往有名无实、差强人意，农村治理的困境也由此产生。
政策执行难是农村治理面临的突出问题之一。政策执行难的本质是国家农村政策在执行过程特别是“最后一公里”的具体落实过程中“变形”“走样”，达不到预期的政策目标，甚至破坏农村的稳定。例如，一些地方在落实农村低保政策的过程中搞“暗箱操作”，导致了新的矛盾的产生。显然，破解这一难题的关键是使农民这一政策客体组织起来，从而能够有序、有效地参与、监督政策的执行过程。

　　“自治”能力弱是农村治理面临的另一突出问题。农民是农村的主人，农村的治理根本上依赖于农民通过相互合作解决自身所面临的公共问题的自治能力。农村治理现代化的目标不是国家权力大包大揽，而是不断提高农村社会自身的这种能力，实现善治。显然，“自治”并不仅仅是村委会这一自治组织的事情。事实上，难以避免的“过度行政化”限制了村委会的动员能力，只有实现村委会与基层社会组织的联合，有利于村民团结合作的治理框架才能真正形成，农村社区的秩序和安全才有保障。

　　总之，善治依赖于政府、市场、社会之间的势力均衡和功能互补，社会力量不足则会使一个社会陷入治理困境。因此，推进农村治理现代化，首先应大力推进农村基层社会组织建设，全面提升农村治理中的社会力量。

　　二、办好基层老年协会是发展农村社会组织的突破口

　　基层老年协会是指在社区和村区域内老年人自愿组织并按相关规定登记成立或备案的社会组织。1982年10月中国老年问题全国委员会成立以后，省、市、县、乡也建立了“老龄委”。1991年全国农村老龄工作经验交流会以后，全国大部分村庄成立了老年协会，但大部分只有名称和招牌，并未真正实行过。我们认为，在农村人口老龄化、老年人逐渐成为大部分农村真正的常驻居民的背景下，发展农村社会组织应当从“做实”基层老年协会开始。
首先，老年协会的组织成本较低。按照现行政策，基层老年协会只需要在县级政府民政部门备案，门槛较低，会员人数等条件比较容易满足。老年人住在同一个村里，并有充裕的时间，参与组织活动较为便利。老年人有较强烈的参与组织活动的需求。

　　其次，老年协会具有较强的代表性。由于老年人是村里的常驻居民，而且几乎涉及到所有家庭，所以老年协会在村里有广泛的“社会基础”，在村庄层面上具有较强的正当性。

　　第三，老年协会具有广泛的正外部性。老年协会并不是单纯的老年人“自娱自乐”和维护自身合法权益的组织，而是可以为村庄治理发挥积极作用的组织。老年人最关心村里的安稳与发展，熟悉村情，也具有一定的传统权威，有能力、有意愿参与村庄公共事务；老年人可以通过有组织的互助行动，为农村养老、照顾留守儿童等做出贡献；老年协会有助于维护村庄社会资本，改善农村社会习俗；等等。

　　需要指出的是，“农协”或“农会”并不具有这样的代表性和正外部性。如果“农协”“农会”是持有农业户口的群体的维权组织，那么它实际上很难兼容“留守村民”与农民工的利益诉求；如果“农协”“农会”是农业生产者的维权组织，那么它就不仅排斥了农民工，也排斥了“离土不离乡”的农民。中介组织是直接为生产经营服务的，其发展应更多地尊重生产经营者的需要和选择。文化娱乐组织对农村治理的意义则是十分有限的。

　　三、自觉推动农村基层老年协会的建设与发展

　　应当把建设基层老年协会纳入推进农村治理现代化的全局来考虑，并着重处理好以下四个方面的问题：

　　其一，在法律上保障老年协会参与村庄公共事务的权利。现行政策虽然对老年协会有组织老年人参与社会建设和管理的职责要求，但主要局限于维护社会治安、计划生育、环境保护、关心下一代、传播科学文化知识、宣传贯彻老年法律法规、调解家庭纠纷和公益慈善等。我们认为，应当要把基层老年协会参与村庄公共事务、监督村委会的工作写入《村民委员会组织法》或《老年人权益保护法》，使老年协会成为农村基层组织建设的一个配套组织。

　　其二，明确政府在保障基层老年协会活动经费方面的责任。活动经费是制约老年协会发展的关键因素。作为社会组织，老年协会的经费来源应当是多元的，包括企业赞助、社会捐赠、自我营收等，但政府有责任保障具有广泛正外部性的基层老年协会的基本活动经费。

　　其三，规模化推进老年协会的组织建设。经验表明，零散的农村老年协会组织“无依无靠”，很难长期生存。应当在一个县或乡级行政区内整体推进老年协会的建设，甚至可以考虑建立乡镇一级的老年协会联合会，乡镇“老龄委”只发挥业务指导职能。

　　其四，推广聘请“能人”为老年协会顾问的成功经验。能人治理是非政府组织发展初期的必然要求。但是，“土生土长”的老年农民往往缺乏足够的组织、领导才能，回乡养老的退休干部、教师担任村老年协会领导人又因为“不是村民”而缺乏合法性，所以一些地方的老年协会便聘请这些见过世面的“能人”担任顾问，对推动老年协会建设起到了重要作用。

　　总之，在当代中国农村快速老龄化的背景下，建设基层老年协会并不仅仅是一项增进农村老年人福祉的事业，更是为农村社会组织建设破题、为农村治理现代化增加正能量的事业。
    （本文系教育部规划基金项目“当代中国农村社会组织培育及能力建设问题研究”（10YJA810002）阶段性成果）
(作者为法学博士，山东大学政治学与公共管理学院副教授。电子信箱：chengya@sdu.edu.cn；）