全方位审查监督：预算法修改新动向
2013-09-26
作者：朱大旗
来源：《中国社会科学报》2013年9月4日第497期
对政府预算进行审查、监督，是我国《宪法》、《预算法》等法律赋予各级人大及其常委会的职权，目的在于保障国家的最高主权者人民依照法律规定，通过其选举的代表规范、控制和监督政府的财政收支行为，以确保财政收支规模科学适度、财政收入课赋公平合理、财政资金支出使用公正有效，保障公共产品和公共服务的提供，进而保证人民大众的社会公共需要能够得到最大化的实现。
人大对政府预算全方位监督
政府预算作为服务于社会公共需要的公共预算，是对某一财政预算年度内的政府收入和支出的预先估算，是统筹可得公共经济资源（即财政收入）在潜在的支出项目中权衡、抉择，以求社会公共需要最大化实现的公共选择行为。从表象上看，政府预算的结果体现为经中央或地方立法机构审议批准的一系列静态纸面预算文件，是按一定标准分门别类地列入政府财政收入和财政支出的特定表格及相应文字说明；从实质内容审视，政府预算体现为预算编制、审批、执行、调整、决算、监督等一系列既有相对独立程序又相互交叉影响的动态决策过程。对政府预算的理解必须从静态的纸面形式和动态的活动过程两方面来整体把握。
人大及其常委会对政府预算实施全方位的审查、监督，或称全口径预算管理，预算的全面性、完整性管理，其实质要义是指政府的全部收入和支出都应当纳入预算，实施规范化、法治化的动态管理、监督和控制。详言之，人大对政府预算全方位的审查、监督，不仅要求将政府的全部财政收支技术性地、规则性地列示于统一的静态预算文件，其更深层的意义在于要借由动态的预算过程将政府的一切收支活动纳入规范化、法治化的轨道，纳入人民及其代表（人大）的监控视野，实现人民对政府财政收支活动的直接或者间接的参与、控制和监督，实现现代国家的公共财政暨公共政策治理，实现预算委托人暨受益者人民的公共福利最大化。
预算监督立法的最新动向
2012年7月，十一届全国人大常委会向社会公布的《预算法修正案草案（二次审议稿）》对现行《预算法》进行了较大幅度的增删修订，在有关人大对政府预算的审查监督职权方面也有不少改革性、创新性规定。
一是规定了“预算完整性原则”，着力将全部政府预算置于人大监督之下。确立了全口径政府预算体系和预算管理完整性原则，从法律规定上消除了政府财政资金预算内资金和预算外资金的区分，为将全部政府收支纳入预算、置于人大监督之下奠定了制度原则基础。
二是强化了人大及其常委会对预算编制、执行、调整和决算的全过程监督。二审稿在预算编制、执行、预算调整、决算等各章中均增加或调整了一些规定，如关于预算编制，增加规定：“县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前告知下级政府。地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。”关于预算审查，增加了“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级公共预算一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项”的规定。
三是为保证人大审查监督职权的落实，增加了人大有关机构对政府预算审查的操作性规定。二审稿明确了人大有关专门委员会、常委会有关工作机构对预算草案、调整预算草案、决算草案提前审查，提出初步审查意见，要求政府及政府有关部门研究处理并反馈意见等，使人大及其常委会的审查监督职权得到相对具体的落实。
进一步完善审查监督制度
上述立法拟修内容，改革方向无疑是正确的，具体制度规定也具有现实针对性与可行性，诚盼未来修法能够予以通过。通观二审稿的内容，并从进一步完善我国人大对政府预算的全方位审查监督考量，我国《预算法》的未来修订及相关制度实践还应重点解决以下问题。
一是预算法的立法宗旨应予修订。二审稿未对现行《预算法》第1条“立法宗旨”作任何更改，这不能不说是一大缺陷。预算法的立法宗旨体现着预算法的根本价值追求和基本精神，它不仅对预算法的各项具体制度建构（包括人大预算审查监督制度）具有统领作用，而且对预算实践也深具指导意义。现行《预算法》颁布于计划经济向市场经济转轨初期的1994年，其强调的是国家的中心地位与预算的工具性职能，由此导致《预算法》的具体制度设计政府行政主导色彩十分浓厚，而人大及其常委会对预算的审查、监督的规定则相当抽象、单薄，借以保障人民大众公共需要最大化实现的精神明显不足。
二是预算编制的全面性、完整性的规定应进一步细化和完善。预算编制的完整、准确、真实、统一，是实施有效的预算审查、监督的重要前提和基础，与全面预算审查监督是相辅相成的。二审稿在这方面的规定主要或者说基本上只是针对公共预算编制而言的，而对于现已总额多达六七万亿元之巨的政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算，二审稿不仅规定其收支范围按照国务院的规定执行，其有关编制、执行和实施步骤，也空白授权由国务院依据预算法作出规定，这实际上存在使这些预算游离于人大监督之外的制度性风险。对此，需要通过修定预算法细化预算编制的程序和规则，充实现有预算汇编部门力量甚至新设专门编制部门加以改变。
三是人大对预决算实质审查规定的相关配套制度仍然有待改革和完善。二审稿新增了不少规定，要求报送各级人大审查和批准的预算草案应当细化；人大有关专门委员会、常委会有关工作机构对预算草案、调整预算草案、决算草案提前审查；等等。这不失为各级人大及其常委会克服会期短、代表审查能力不足而又需要实质审查预决算草案提供了较为现实的解决办法。但现实问题是我国各级人大专门委员会和常委会有关工作机构的人员职数很少、职权任务过大、预决算审查能力严重不足，宜新设预算专门委员会，大力充实其队伍中专业人员。另外，本应作为人大重要依靠力量的预决算专业审查机构——国家审计机关在我国现行体制上却隶属于政府，这让各级人大对预决算的实质审查深受影响，从长远发展看应将审计机关改属人大。
四是引入公民参与预算，强化公民对政府收支的监督以及对人大的再监督。赋予公民对预算结果的知情权、对预算决策过程一定的参与权，是预算民主的逻辑必然，这不仅有利于公民直接监督政府的收支行为，而且可以通过对监督者人大的再监督，督促其切实履行审查监督的义务。公民参与预算的基本前提和最低要求是预算事务的公开，在法律层面应确立预算公开制度，就预算公开的主体、公开的内容、公开的程序等作出明确规定。在预算决策、执行与绩效评估过程安排相应的公众参与制度，如预算征询制度、预算草案公开制度、预算听证制度、预算绩效公众评价制度、纳税人诉讼制度等，体现公众参与预算的过程化。
五是补充和完善预算法律责任规定。现行《预算法》关于预算违法行为责任追究的规定过于简单，预算违法行为责任形式仅为行政责任而且处罚过轻，实践中预算违法行为的查处大多是依照低位阶的《财政违法行为处罚处分条例》的规定进行的。应考虑在法律责任章中进一步细化预算违法行为的种类，适当增加经济责任规定。
六是应加快财政、预算、税收等财税立法步伐，提高立法层次，切实实现人大及其常委会对预算全过程的立法监督。
（作者单位：中国人民大学法学院）