一、社会管理概念的理论分析
　　
　　(一)社会管理的内涵
　　
　　基于历史、理论和国际经验，我们把社会管理界定为：在一定的共同价值基础上，一定的规章制度下，一定的法律框架内，政府、社会、企业和公众规范社会行为，协调社会关系，解决社会问题，防范社会风险的活动。
　　
　　通过这个界定试图回答四个方面的问题，一是社会管理管什么?社会管理就是管理社会行为、社会关系、社会问题和社会风险。二是为什么要管理社会?就是实现社会秩序，激发社会活力，保持社会和谐稳定。三是怎么去管理社会?在一定的价值基础上和一定的法律框架内去管理。四是谁来管理社会?这是指社会管理的主体问题，我们的理解是政府、社会、企业，还有公众一起来管理。
　　
　　基于以上理解，社会管理的目标和手段可以这样界定：社会管理的目标是实现社会秩序，激发社会活力，实现社会的公平和公正，保持社会和谐。通常不和谐的因素是通过人们的社会行为、社会关系、社会问题和社会风险表现出来的，它们会导致社会失序，造成发展僵化。
　　
　　社会管理可以分成宏观和微观两个层次，犹如经济管理可以这样划分一样。社会宏观管理是指在中央政府层面上对社会实施的管理。微观社会管理则是指基层政府、基层组织、企业和社会参与社会治理的活动。这里我们比照宏观经济调控来看社会的宏观管理问题。宏观经济调控就是经济协调，它通过政府的法律法规、发展规划、货币、财政政策等手段来干预市场，保持国民经济的平稳运行。在市场经济条件下，市场的供求关系、信息不对称等因素会导致经济波动，甚至出现大起大落。所以历史上就有20世纪30年代的世界经济危机、20世纪70年代的石油危机、1997年的亚洲金融危机和2008年的国际金融危机。经济的大起大落给经济和社会发展带来各种各样的问题，如工人失业，贫困群体扩大等。宏观经济调控的目的是避免大起大落，保持经济平稳运行，它是20世纪30年代以来，人们在探索自由市场经济弊端过程中，提出的由政府干预市场的一种探索，是经济领域的宏观管理，或叫做宏观经济调控。我们理解的宏观层次上的社会管理，就是社会领域的宏观调控。社会宏观管理是指中央政府通过公共财政、社会福利、社会保障以及基本公共服务的供给，也通过社会自身的行为规范、社会关系协调、公众参与等来实现社会秩序，激发社会活力的管理活动。
　　
　　(二)社会管理的外延
　　
　　基于人类社会发展的特点，尤其是当前中国社会发展面临的问题，社会管理至少应当包括社会行为管理、社会关系管理、社会问题管理和社会风险管理。社会行为、社会关系、社会问题和社会风险的内在逻辑是：在个体和群体的行为中形成社会关系，社会关系失调导致社会问题，社会问题得不到解决或解决不好孕育着社会风险，社会风险不能及时处理和妥善处理会导致社会动荡，甚至解体。加强这几个环节的管理是社会管理的基本内容。
　　
　　1.社会行为管理。这是基于人们行为的日常社会管理活动。社会的个体或群体总是遵循着社会的规范进行生活，在人与人交往过程中表现出社会预期的行为。社会行为管理就是要通过社会规范使人们按照社会和群体的预期行为、行事，通过教化、社会化等一系列的过程避免破坏社会规范，出现违反群体和社会预期的行为，或者叫做越轨行为。“讲究卫生”、“尊重生命”、“敬老爱幼”等等，是每个社会鼓励和支持的社会行为。每个社会都会建立一套规范来阻止和惩罚一些不当的社会行为。
　　
　　社会行为管理过程中，遵守和违反行为规范是通过社会的奖惩机制来实现的，而奖惩机制反映着一个社会的价值观，即一个社会中人们认为什么是好的，什么是坏的。在这个意义上，社会管理又触及到了价值体系建设问题。当前重建和倡导价值观的关键是能够让价值观被共享和接受，只有这样，价值观才能构成社会生活的基石。积极探索和形成一个能够被共享和接受的价值观是当前文化建设的核心问题和首要任务。
　　
　　2.社会关系管理。这主要是基于源头进行的社会管理，其核心是对社会不平等的管理。社会不平等指的是社会成员拥有不等量的财富、社会声望和权利。不平等是社会失序和不稳定的根源之一。“不平等和社会反抗之间的联系确实十分紧密，它们之间的关系是双向的。当一个社会发生叛乱或反叛时，其中必然存在可觉察到的不平等感，这一点显而易见;但是意识到下面这点同样很重要，即，对不平等的觉察及对这个难以名状的概念内容的确定大大倚赖于实际反叛的可能性”。[1]很多社会不平等最终会导致社会动荡。
　　
　　现阶段社会关系对中国发展尤为重要，它直接影响到社会秩序和社会活力。管理好现阶段的社会关系是当代中国社会管理的核心和重点。
　　
　　3.社会问题管理。这主要是基于日常生活进行的社会管理。社会问题是指社会关系失调，影响社会大部分成员的共同生活，破坏社会正常活动，妨碍社会协调发展的社会现象。社会管理也是一个解决社会问题的过程。
　　
　　解决好社会问题还要关注主观社会问题。主观社会问题问题不是发生现实中，是由于历史遗留下来很多问题没有处理好，或者长期得不到解决，在老百姓的心里形成一种积淀。久而久之，它就会成为一种主观社会问题，在某一个客观社会问题发生时就有可能把这种主观的情绪引发出来。正是在这个意义上，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出要建设奋发进娶理性平和、开放包容的社会心态，是有其非常的现实意义和政策意义的。
　　
　　4.社会风险管理。这主要是基于突发事件条件下的社会管理。风险是指企业、政府、社会组织、国家、国际组织等发生危险的意外性和不确定性，包括损失发生与否及损失程度大小的不确定性。风险具有不同的表现形式，如地震、火灾、洪水等自然风险;人们的恶意行为、不良企图、疏忽大意、重大过失造成的组织和群体风险;供求关系变化、价格上涨造成的市场风险，此外还有技术风险、金融风险、政治风险、战争风险等。新时期新阶段，中国的发展机遇和面对的挑战的都前所未有。经济社会高速发展的同时，影响发展的不确定因素增多，社会风险随时可能发生，这就要求不断提高应对社会风险的能力。
　　
　　(三)社会管理的整体性
　　
　　如前所述，社会行为、社会关系、社会问题和社会风险是密切相关，不可分割的。在社会管理中要注重价值理念创新和社会机体的整体性。
　　
　　一定的社会管理、社会体制机制的背后一定有一套价值体系。社会学家费孝通教授在20世纪30年提到美国芝加哥学派的首领人物罗伯特·帕克一个思想，说任何一套制度的背后都有一套价值体系在支撑着。这套价值体系确保制度运行。如果有好的价值体系来支撑好的制度，制度的运行就能达到预期效果。如果有很好的制度，却没有很好的理念，没有好的价值体系，制度的运行效果肯定要打折扣。进行社会治理，要从树立公民意识做起。我们要搞社会管理、社会治理，一定要考虑我们在理念上，价值体系上有没有这样一套东西在支持我们，否则，是不容易成功的。现实中很多参与社会组织活动的人并没有理解公民社会的真正价值和内涵，所以，做起来就非常难。
　　
　　管理好社会一定要考虑社会是一个整体。美国芝加哥学派的创始人罗伯特·帕克“在社会学上最大的贡献只是一个观点和一个研究方法，他要求研究社会学的人能把社会看成一个活的机体”[2]。这个有机体如同人的机体一样，包含了各类因素，物质的和精神的。在研究了中国社会之后，帕克认为，中国是一个“完成了的文明”(A Finished Civilization)，“一切中国的东西，任何一项文化特质—器具、习俗、传习，以及制度无一不相互地极正确地适合，因之，它们结合起来，足以给人一种它们适合而一致的整体印象”。[3]中国的各种事物，就象各种职业用于分工而专门化，由于悠久的历史而调和和适合，使中国的社会变动，必须在整体变动下进行，单一因素的变动是困难的。当前加强和创新社会管理，必须从完善社会主义市场经济体制入手，全面考虑相关问题和因素。中共十七届五中全会要求更加重视改革顶层设计和总体规划，大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制[4]。这些体制之间的关系还需要进一步从学术理论上加以研究，深入探索。
　　
　　
　　二、社会管理的历史考察
　　
　　社会管理是自有人类社会就有的一项管理活动。有人类社会就有社会管理。但是社会管理只是人类各项管理活动中的一种，除此之外，人类还有经济管理、文化管理、环境生态管理等活动。社会发展随着人类的发展不断发展，人类发展的不同历史时期有不同的社会管理形式。根据研究，我们把人类的社会管理分成三个阶段和三种管理方式。
　　
　　(一)传统社会的治理方式
　　
　　这种治理方式发生在传统社会，主要是农业社会。那个时候大家都居住在同一村落里，从事农业活动，生产方式基本相同，日出而作，日落而息，生活方式也差别不大，没有社会流动，是一个熟人社会。按照德国社会学家滕尼斯的说法，叫做传统社区。传统社区里面大家在同一个文化和共同体里生活。这样的社会里有社会管理吗?有的。传统的社会也有很多社会事务，诸如婚姻、丧葬、人与人之间冲突、教育、养老等等。这样的社会谁来管?实际上是社区和家庭来管。
　　
　　(二)工业社会的社会管理模式
　　
　　随着生产方式发生变化，工业革命开始后，大量的农村人口离开农村进入城市，这些来自不同农村社区的人在城市就业和工作，传统的社会救助体系，传统的社会治理模式不再发挥作用。这就出现了一系列的新问题，出现了失业、工伤、养老、疾病等问题，一句话生老病死问题。面对这样的情况，仅仅靠传统的社区和家庭不够了，在这样的社会里谁来治理呢?靠政府。所以从工业革命以来到20世纪70年代，政府发挥了非常重要的作用。19世纪90年代德国铁血首相俾斯麦颁布了德国的养老保险法和工伤保险法，1914年英国建立了福利国家，1935年，罗斯福通过国会颁布了《社会保障法》。著名的管理大师德鲁克说，“20世纪出现了两种答案，一种是多数人的看法，另外一种则持不同的见解。”“多数人的答案可以追溯到100多年以前，追溯到19世纪80年代，当时俾斯麦掌权的德国第一次向福利国家迈出蹒跚的步子。答案是：‘社会方面的问题能够、应当并且必须由政府来解决’”。[6]自此之后的相当长一个时期，差不多近乎一个世纪，政府成了社会管理的最重要的主体。通过政府对公共事务的一系列介入，开启了政府参与社会事务管理的历史进程，其中包括基本公共服务制度。
　　
　　(三)信息化时代的社会治理
　　
　　20世纪70年代，生产方式又发生了根本性变革，这就是信息技术的广泛应用。信息技术的广泛应用造成了经济的全球化，经济全球化进一步的发展造成了全球的社会化，有人也称之为全球公民社会。这个时期比较典型的是网络和国际民间组织的出现，这些东西造就了新的社会管理模式。如果说在20世纪70年代以前，社会管理是一个主权国家内部的事情，它的主权政治，主权经济，主权社会、主权文化是统一的。随着信息技术的出现，一个国家的主权政治、主权经济、主权文化和主权社会是不统一的。在新的条件下，特别是在2008年国际金融危机之后，国际上有人提出来建立全球经济治理模式，包括大家最近看到关于人民币问题、美元、主权货币等一系列问题。这实际是各个主权国家在共同探讨经济的全球经济治理问题。我们也看到，在全球范围内，社会问题也层出不穷，诸如美国政府信息危机事件的出现，以及最近一系列的互联网事件的出现等等，还有跨国犯罪、诈骗等。可以预见，全世界的各国政府在不久的将来可能会坐下来一同来探讨全球的社会治理问题。信息技术的应用还改变了社会的组织方式，“传统社会运动中很重要的志同道合以及面对面的接触，在网络上都不需要。人们可以在不影响日常作息下在他们的虚拟社区活动”[7]。虚拟社会的与实体社会之间互动成了当代人类社会发展的特点之一。
　　
　　总之，不同的历史阶段，社会治理的内容、方式、主体是不一样的。随着社会的发展，社会治理会越来越复杂。社会管理的体制机制要求会越来越高。这个趋势我们需要看人，需要去认识。这就要求我们不断提高对现代社会体制机制的认识水平。
　　
　　三、社会管理的国际视角
　　
　　在英文里，我们很难找到能够直接翻译过来的社会管理这个词，譬如说social management之类。在深入研究的基础上我们发现国际上也讲社会管理，它是在三个层面上讲这个问题的。
　　
　　(一)技术层面的社会管理
　　
　　技术层面的社会管理就是指对政策、规划、项目以及工程实施社会影响评价。比如说，评估政策、规划、项目以及工程对失业、收入分配、性别、社会发展、社区生活等的影响。针对评价结构把可能产生的负面影响控制在最小的范围内，这个过程在国际上就叫做社会管理的过程。这种社会管理主要是通过社会监督、公众参与、透明问责等方式来进行。通过对政策、规划、项目以及工程的就业、收入分配、社区生活、性别等影响评价来及时了解某一行业或地区社会的可能发展趋势，并对项目建设可能对某一行业或地区的生活产生的影响进行预警，及时提出对策和建议，会减轻政策、规划、项目以及工程对社会发展的负面影响，保障居民的就业和生活。20世纪60~70年代以来，世界银行和亚洲开发银行等国际组织开始在其资助的开发项目的实施过程中，陆续引入了社会评价的概念，并在多年经验的基础上，逐步形成了一套比较完整的社会影响评价工作程序和方法。作为项目前期可行性研究的一个组成部分，社会评价在提高项目的总体效率、效益和可持续性方面发挥了重要作用。近年来，社会评价的概念和方法被广泛应用到各国的发展实践中，特别是发展中国家的大中型基础设施建设和人力资源开发项目的可行性研究中，其重要性类似项目的环境评价，俨然已成为这一领域的“国际惯例”之一，这些值得我们进一步研究和借鉴。
　　
　　(二)社会的宏观管理
　　
　　正如我们在前面已经阐述的，发达国家社会管理还有一个宏观层面的管理，它主要是通过政府的公共政策，政府福利政策，以及政府的社会政策等介入来消除贫困，协调社会关系，促进社会公平与公正。尽管我们现在找不到完全跟我们一样的西方意义上的社会管理英文的概念，但是在发达国家的历史上，一直到现在他们实施的就是一系列社会政策和社会管理。考察社会政策的演进历史，我们不难发现其背后的一条主线就是如何处理政府与市场的关系，以及如何协调效益与平等追求之间的矛盾。英国最早的济贫法就是针对在资本主义市场经济的进程中产生的一系列社会问题并提出解决方案，其核心目标就是消除贫富严重分化，减少贫困人口的规模，保持社会稳定与正常运行。
　　
　　完善社会的宏观管理还需要一系列的技术支持，其中最为重要的是社会发展监测指标体系的建立和实施。成熟的经济需要成熟的经济指标来及时反映经济运行状况。成熟的社会宏观管理也需要不断成熟的社会发展监测指标，在这点上，不论是国际上，还是我们国内，都还需要补课。
　　
　　(三)社会冲突管理
　　
　　冲突论社会学家洛夫·达伦道夫(Ralf Dahrendorf)强调社会的冲突特征，认为人类社会是稳定且长久的，然而他们也经历着严重的冲突。在国际上，社会管理也被叫做冲突管理，丹尼·罗德里克说，“‘健康’国家拥有一系列的制度来减少这种巨大协调合作失败的可能性，如法治、高质量的司法系统、代议制政治制度、自由选举、独立工会、社会协作、少数民族代表的制度以及社会保障等。这些制度之所能够管理社会冲突，是因为它们代表的制度化一级社会双重‘承诺技术’：它警告社会冲突的潜在‘赢家’，他们即使获得胜利其收益也有限;同时也对可能的‘输者’承诺，他们的利益会得到保障。这些制度通过降低不合作策略的收益而激励社会群体之间进行有效合作”[8]。在这个意义上，冲突管理，或者叫做社会管理是建立高质量发展的制度基础之一。收入水平的差异、地区差距、城乡分割等会损害社会合作，甚至引发社会冲突。社会冲突会导致经济增长的不确定性和社会生活的不稳定性。在这个过程中，政府的角色就是协调。根据这种解释，基本公共服务，包括社会福利和社会保障也是属于社会冲突管理范畴的，我们可以把这种社会冲突管理称作广义的社会管理。
　　
　　解决社会冲突的基本方式还有加强沟通。美国前总统克林顿在1996年讲道：“马钉路德·金曾经说，人们之所以相互仇恨，是因为他们相互害怕。他们之所以相互害怕，是因为他们相互不了解。他们之所以相互不了解，是因为他们相互不能交流。他们之所以相互不能交流，是因为他们相互隔离。我们经历中令人悲哀的教训是，有时我们相邻而立，却仍彼此隔离，心与心之间相距千里。如果想要建立稳固的社区，我们就必须缩短这种距离”。[9]按照我们的理解，克林顿在这里是把社区作为一个民族或者国家共同体来使用的。除了沟通之外，社会工作、心理干预、社会服务、道德教化、甚至政府的介入都是解决社会冲突的重要手段。而在各种社会冲突管理手段中，沟通是最基本和重要的方式。要建立人们之间的沟通就必须完善社会生活，包括家庭、社区、社会组织的生活，这是实现社会沟通的社会基础，也是现代社会建设的重要目标。如同经济建设要提高人们的物质生活一样，社会建设就是要提高和改善人们的社会生活。
　　
　　四、结论与讨论
　　
　　社会管理的内涵就是，通过规范社会行为，协调社会关系，解决社会问题，化解社会风险来维护社会秩序，激发社会活力。社会管理的外延包括，管理社会行为、管理社会关系、管理社会问题和管理社会风险。社会管理古来有之，也是世界各国的普遍做法。在不同的历史发展阶段和不同的国家，社会管理方式、内容、主体不尽相同。从家庭和社区管理，到国家，再到全球社会治理，基本反映了社会管理的历史进程。
　　
　　现阶段中国社会发展的特点是，经济转轨和社会转型带来社会失序，利益格局调整带来社会关系的绝大变化，社会结构和思想观念的变迁带来不断增多的社会问题，各种因素交织可能带来的社会风险，等等，社会管理的重点是规范社会行为，协调社会关系、解决社会问题、化解社会风险。加强和创新社会管理就是要为经济的平稳运行和持续发展创造一个稳定的环境，为人民群众的幸福生活创造一个祥和的氛围。
　　
　　[参考文献]
　　
　　[1]阿玛蒂亚·森.论经济不平等[M].北京：社会科学文献出版社，2006(3).
　　
　　[2]费孝通.社会学家派克论中国[J].再生，1933年卷二第一期.
　　
　　[3]派克社会学论文集1933年由燕京大学社会学社出版.
　　
　　[4]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》.
　　
　　[5]费孝通.论知识阶段——从社会结构看来中国之二[J].观察，第三卷第八期.
　　
　　[6]彼特德鲁克.社会的管理[M].上海：上海财经大学出版社.2003(68).
　　
　　[7]理查德·谢弗.社会学与生活[M].世界图书出版公司，2009(356).
　　
　　[8]丹尼·罗德里克.相同的经济学，不同的政策处方——全球化、制度建设和经济增长[M].中信出版社，2009(151).
　　
　　[9]比尔·克林顿.希望与历史之间：迎接1世纪对美国的挑战[M].海口：海南出版社，1997(91-92).