日本特大地震引发的福岛核电站核泄漏事故关键在于福岛核电站的业务连续性管理不力，导致发展事态失控，事故影响恶劣。研究福岛核电站业务连续性管理不力的经验教训，对我国应对巨灾具有重大意义。

　　一、业务连续性管理不力是福岛核电站核泄漏事故的重要原因

　　日本政府于2005年7月对“防灾基本计划”进行修订，明确了“制定业务连续性计划是企业防灾工作的重要一环”。福岛核电站应对地震及海啸的业务连续性计划包括三道防线：一是地震发生后反应堆自动插入中止链式反应的控制棒，反应堆关机，核电站发电功能暂停；二是配备紧急柴油发电机组；三是防海啸能力为5.7米。

　　日本东海9.0级大地震发生当天，福岛第一核电站1、2、3号机组正在运转，4、5、6号机组则处于停机做定期检查中。2011年3月11日14时46分接到地震预警信号后，三个正在运转的反应堆自动关机，关机后的反应堆还会产生大量的余热，必须借助冷却系统散热，但地震破坏了电网，外部电源中断，此时需启动紧急柴油发电机组，以继续冷却堆心。但半小时后，海啸袭来，海啸高度达14米，超过福岛核电站防海啸防护高度近2倍。15时41分，海水侵入，摧毁了紧急柴油发电机组。此时只能启动紧急备用蓄电池，但援助的电池和移动发电机组在13小时后才运到，此时电源接口所在的地下室已经被海水淹没了。由于福岛核电站防海啸防护高度过低、没有准备紧急备用蓄电池和电源接口被安置在地下室，其业务连续性计划不严谨，最终导致反应堆冷却系统无法工作，逐渐演变为核泄漏事故。

　　二、业务连续性管理已成为部分国家应急管理的重要内容

　　业务连续性管理的原则是确保在任何时候机构的业务操作都能够持续运转。业务连续性管理要求政府、公用事业和商业机构等组织制定业务连续性计划，构建具有灾难恢复和应对能力的标准框架,保护利益相关者的利益、信誉、品牌以及价值创造活动。英国、美国、日本、澳大利亚和新加坡等国家的业务连续性管理近年来得到很大的发展。例如，保险公司为了减少业务中断带来的风险，对投保人是否具备有效的业务连续性管理进行审查。在全球一体化过程中，很多机构外包了部分设施或服务，为保证业务连续，这些机构要求他们的供应方有业务连续性计划。

　　美国联邦紧急事务管理局（FEMA）作为业务连续管理的实施主体，于2004年6月颁布了联邦准备通告（FPC65），该法律要求各级联邦行政部门、机构和独立组织制定业务连续性计划。确保在紧急情况下，机构的基本职能或业务能够持续有效，保护重要设施、设备、记录和其他资产，减少或减轻对业务的干扰，减少生命损失、最大限度地减少破坏和损失，及时和有序地从突发事件中恢复对客户的所有服务。并建议采用一种三阶段式的业务连续性实施方案：0至12小时内激活与重新部署，12小时至事件结束时启用备用设施，在突发事件终止和恢复正常业务期间进行重组。

　　英国《国内紧急状态法案 2004》要求第一类响应者（地方当局、应急服务机构、医疗卫生机构和政府部门等）制定业务连续性管理计划，以保证这些机构在紧急情况下能够继续执行其职能。虽然英国的自来水公司是私人公司，但也被要求有业务连续性计划，确保在突发事件中能为每个居民提供一定数量的饮用水。业务连续性管理是英国应急准备的重要环节，英国政府文件《应急准备第六章》对第一类响应者的业务连续性管理进行了详细规定，《应急准备第八章》规定了地方政府对商业和志愿者组织在业务连续性管理方面的咨询和支持。英国业务连续性管理的主要驱动力为中央政府、公司治理和公共部门采购合同供应链。

　　三、我国应急管理需要业务连续性管理

　　我国应急管理着重于提高全社会的避险救助能力，例如，我国《突发事件应对法》第六条规定，“国家建立有效的社会动员机制……提高全社会的避险救助能力”。相比业务连续性管理，避险救助能力建设是一种被动式的应急管理。业务连续性管理是应急管理社会动员体系的重要组成部分，有利于提高各类机构的“抗逆力”，从而提高政府的应急管理能力。目前，我国应急管理的社会动员体系还不健全，社会力量在突发事件应对中的作用还没有得到有效发挥。虽然我国政府主导的应急管理具有集中力量办大事的优势，但是，包括政府在内的任何一个公共组织的力量均无法单独满足突发事件应急管理的所有需求，这就需要社会组织在突发事件中具有业务连续性能力，缓解政府应急管理工作的压力。

　　与应急管理相比，业务连续性管理范围更加宽广，是一种常态的管理，而不仅限于应急管理对“紧急状态”的非常态管理。从应急管理过程来看，突发事件发生后，相关响应者启动应急响应程序，控制事态发展，之后各相关机构实施业务连续性计划，进入应急恢复阶段。风险管理位于应急管理的评估和预防阶段，重点关注风险的原因；而业务连续性管理位于应急管理中的应急准备阶段，更关注效果而非原因。业务连续性管理有效地把风险管理与应急响应和应急恢复紧密联系在一起。

　　四、政策建议

　　我国从20世纪90年代末期开始关注数据安全的保护和备份工作。经过2003年的“非典”疫情后，2003年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《国家信息化领导小组关于加强信息安全保障工作的意见》，要求高度重视灾难备份工作，2005年 4月，国务院信息化工作办公室颁布了《重要信息系统灾难恢复指南》，为灾难恢复工作提供了一个操作性较强的规范性文件。但总体来看，我国对业务持续管理的研究起步较晚，研究与运用领域主要集中在信息业和金融业，业务连续性管理文化还相当落后。因此，建议：

　　1.政府鼓励和资助我国学术界加强对业务连续性管理及应急管理中的业务连续性管理的研究。重点研究有关国家业务连续性管理的指导性文件、应急管理机构和重要企业的业务连续性管理经验。提出建设中国特色的业务连续性管理的理论框架和实践指导，逐步形成我国的业务连续性管理文化。

　　2.目前阶段，我国重大项目、关键基础设施、核心部门与机构应尽快制定应对巨灾的业务连续性计划，避免出现福岛核电站因业务连续性管理不力而导致核泄漏事故的问题和“5荸12”汶川地震中北川县因相关部门领导遇难而无法启动应急预案的情况。

　　3.在我国的应急管理中，应逐渐推行业务连续性管理，完善我国应急管理的社会动员体系，提高我国全社会抵御突发事件的“抗逆力”。