以增加中国投票权为重点推动IMF改革
2011-10-11
作者：黄梅波 熊爱宗
来源：《中国社会科学报》
改革治理结构
良好的治理结构涉及IMF合法性问题，这是IMF工作运行的前提条件。治理结构改革的总体目标是使IMF的治理结构与世界经济格局的变化相一致，使之既能促进IMF工作高效运行，又能满足IMF作为国际公共产品的性质，照顾到不同国家特别是低收入国家群体的利益。IMF治理结构改革主要包括两部分：一部分为治理结构改革，包括份额和投票权、执行董事会、总裁（以及副总裁）选任等；另一部分为决策机制改革。
首先是治理结构改革。
（1）份额。成员国对份额的认缴是IMF的最大资金来源，同时也是决定各国投票权大小的最重要变量。份额改革主要涉及的内容为，份额公式的确定以及份额中各变量的选择。因为份额公式设计的原则应该更加简单和透明，并能反映不同成员在世界经济中的地位及其变化。份额公式应与份额的多种作用相匹配、在统计上更便于操作执行、要更易被成员国接受等。这些要求同样适用于份额公式中各变量的选择问题。
（2）投票权。IMF成员国的投票权分布格局基本上与份额的分布相同，因此投票权的相关问题主要来自于份额公式的改革。为避免低收入国家在IMF治理结构中的日益边缘化，确保IMF治理结构的公平性，应不断提高基本投票权的规模和在总投票权中的比例，并建立某种机制以确保基本投票权的比例不断增长（至少不降低）。
（3）执行董事会。与投票权（份额）改革相一致，执行董事会改革的目标是使执行董事会构成格局与世界经济格局相一致，能较为公平合理地反映不同国家在IMF日常运行中的声音。其改革内容包括任命与选举执董的产生问题、发展中国家和发达国家执董对比问题、执董会席位分配问题等。
（4）关于“部长级委员会”。考虑到理事会、执行董事会以及国际货币金融委员会（IMFC）在IMF治理结构中各自的缺陷，可以考虑以“部长级委员会”来代替IMFC，从而使IMF在政治上得到加强，更好地协调全球性问题。由部长层次组成的委员会对诸如危机反应和协调、多边磋商、贷款新工具以及总裁选举等核心问题进行决策，而不仅仅是提供建议或表明意见。
（5）总裁（副总裁）选任。长期以来，IMF总裁包括副总裁的选任一直遵循非正式规则，即总裁往往来自欧洲国家，相应地，第一副总裁则来自美国。2011年5—7月，在IMF新一轮的总裁选举中，虽然各方一直呼吁对其进行改革，但是从最终的结果来看，选举规则并未发生根本性变化。IMF总裁选举应建立更加清晰和明确的选举规则，以法律的形式来摒弃总裁（副总裁）来源地的限制，真正实现总裁选举的公平与公正。
其次是决策机制改革。
（1）明确的决策机制。在IMF事项决定中，有些决策机制是不明确的，例如IMF一些重大事项不是来自于各国的投票权决定（暂且不论这种投票权是否合理公平），而是来自于“共识”，这为某些成员国（或集团）对IMF决策施加影响带来了便利。“共识”的初衷是为了使IMF更好地就决策达成一致，但是现在来看，对“共识”的滥用已经严重削弱了IMF决策的严肃性。
（2）投票权的“多数票”原则。IMF表决有“简单多数通过”和“特别多数通过”两种。简单多数指超过投票权的半数即可，而特别多数则是指总投票权的70%，或者是85%。在实际运行中，为了加强对IMF的控制，以美欧为首的发达国家不断减少简单多数票表决事项，而相应地扩大特别多数票原则的使用范围，从而使得美欧等国家或国家集团一票否决权的行使范围得以扩大，加剧了发展中国家在IMF决策过程中的劣势。未来改革，应在一定范围之内，不断降低特别多数票的使用范围，降低特别多数票的投票数量，或者采用其他类型的多数票（如成员国数量和投票权的双多数等）。此外，涉及治理结构改革的内容还包括管理层改革、IMF工作人员聘任等。
改革IMF监督职能
一是加强对汇率的监督。2007年6月15日，IMF执董会通过了《对成员国政策进行双边监督的决定》（新决定）以取代《1977年汇率政策监督决定》（旧决定）。学者对“新决定”存在各种看法。新原则的引入使得IMF更容易介入对一国内部经济事务的干预，这导致了大部分发展中成员的反对。当前，加强对汇率的监督十分必要。
二是加强对其他宏观经济政策的监督。如欧洲主权债务危机所暴露的发达经济体面临的财政收支困难问题，IMF也应组织相关力量，扩展经济监督的范围，从而将影响宏观经济稳定的相关问题监控在国际社会之下。
三是加强对金融部门的监督。IMF和世界银行在1999年启动一项“非强制性”检测项目“金融部门评估计划”（FSAP），以测评成员国金融体系。此次金融危机使得IMF进一步扩大FSAP的执行范围，美国、中国也首次被纳入该评估体系。当前，还应加强IMF对全球性金融监管机构的作用，主要包括：在IMF之外重新建立新的机构，或者通过扩充国际清算银行（BIS），由BIS承担全球监管职能；赋予IMF新的职能，由其承担全球金融监管的职能。
四是加强早期预警系统（EWS）的建设。从1999年开始，早期EWS模型成为IMF实施监督的手段（还包括综合的、密集的政策对话等）之一，被用来评估货币危机发生的可能性。但是尽管EWS模型运用系统、客观以及一致的方法来预测危机，但预测结果的精确度并不显著。
改革IMF贷款职能
此次金融危机对IMF贷款职能提出了新挑战，IMF自身应作出巨大调整。首先，解决IMF有限可用资金与贷款需求急剧波动存在的矛盾。由于IMF的贷款总额在一定时期内是相对稳定的，而借款国借款数量则会发生急剧波动，这表现为危机期间借款数额急剧增大，而在经济稳定时期，借款数额则相对较小，因此IMF面临着或可用资金不足或资金大量闲置的尴尬境地。未来改革的重点一方面是如何不断扩充IMF可供贷款的额度，提高IMF在金融危机期间的救援力度；另一方面处理好在经济稳定期间避免IMF资金闲置问题。其次，不断弱化或消除IMF贷款苛刻的附加条件。IMF在向国际收支失衡或处于金融危机中的国家提供贷款时，往往要附带很多苛刻的条件。然而，东南亚金融危机后的贷款实践却表明，许多危机国在接受贷款条件后，其国际收支状况和危机程度曾一度出现了恶化的倾向，虽然金融体系没有完全崩溃，但经济却陷入了严重的衰退之中。因此，应促进贷款条件现代化，将争取保证拨付贷款的条件有所侧重并进行适当调整，以适合各国政策和基本要素的特点。同时，实施更为灵活有效的救援贷款工具，对具有较强劲的经济基本面、合理可靠的政策及政策执行记录的国家，提供较为灵活的贷款安排。
IMF改革的中国视角
到目前为止，IMF所进行的份额改革并未触及实质，对已达成的改革协议的实施十分缓慢。新兴经济体和发展中国家要改变不合理、不平等的现状无疑是艰难的。中国是世界上最大的发展中国家，理应以更积极的态度面对IMF改革，以推动公平合理的国际货币金融体系的建立。
首先，在IMF的治理结构改革方面，中国应站在发展中国家的立场，积极推动IMF治理结构的改革，提高发展中国家在IMF中的话语权。随着中国经济实力的增长，中国在国际经济治理中承担的责任将越来越大。所以必须处理好权利与责任的问题，这在初期显得尤为关键，此时可切实争取中国在IMF中投票权的增加，但是对于IMF管理层的介入则要考虑循序渐进。
其次，对于IMF监督职能改革，应考虑中国经济所能承受的限度，尽量避免改革内容对中国经济的影响与冲击。同时也可以考虑通过外部压力，通过IMF监督职能改革，反过来推动中国国内经济结构调整。这也是中国在享受国际经济权利的同时，必须承担的国际责任。
再次，从IMF的危机救援职能来看，由于中国外汇储备远远超过应对国际收支逆差所需要的额度，并且目前发生国际收支危机和货币危机的可能性不大。所以，单纯从危机救援上来说，中国对IMF的贷款职能改革并无多大的热情。然而，IMF的危机救援作为一种全球公共物品，是促进全球与区域金融稳定的重要力量，提高IMF的危机救援能力是中国作为世界大国的责任。当然，IMF首先要提高中国在其中的地位与作用。
最后，IMF的改革进程受到世界经济与政治格局的复杂影响，这使得中国的期望与IMF的改革现实之间存在着一定的差距。为此，中国应采取更为主动的策略，如努力保持自身的经济增长与稳定，积极推动特别提款权（SDR）的发展，加快人民币国际化与区域化的步伐，等等。
（作者单位：厦门大学经济学院、上海交通大学现代金融研究中心；厦门大学经济学院）