京港关系的法理塑造
2011-09-05
作者：朱国斌
来源：中国民商法律网
单一制理论不足以描述和解释今日的京港关系。而恰当地描述这种关系将有助于我们理顺京港之间的沟通管道、打消双方发生在民众层面的不信任感、并说服对方如何分工和合作，从而在重大的政经法问题上达成共同一致。
在庆祝澳门特别行政区回归祖国五周年之际，国家主席胡锦涛亲赴澳门出席典礼，并对澳门之成功赞赏有加。胡主席在召见香港特别行政区行政长官和其他司局级官员时，要求他们精诚团结，「总结经验、查找不足」，以提升执政能力。这「八字铮言」一经传播，舆论哗然。客观地说，回顾香港特区七年的经历，特区领导执政能力确有经常力之不逮之局面。
胡主席给予特区「八字」之后，有个原则问题来了：在香港管治出了危机或社会表现乱象之后，中央政府(包括全国人大和国务院)有权实施某种形式和程度的干预吗？其宪法基础和法理依据何在？中央在政治上如何表达这种诉求？中央之于特区的责任是什么？高度自治之于中央管治的界限在哪里？这些问题直接涉及高度自治之下的京港关系(我反对论者习惯性地称之为「中港关系」)及其塑造。
宪法和《基本法》是讨论基础
香港《基本法》于1990年由全国人大通过，从而以宪法性法律建立了特别行政区这样一种处理国家内中央政府与地方政府之间关系的结构形式。宪法第31条是《基本法》的直接立法依据，而「一国两制」这一宪法原则则是《基本法》立法的指导原则。
在「一国两制」之下，主权者对特别行政区承担有作为和不作为的义务。如「作为」的义务包括：作为国家主体的社会主义制度并不施行于资本主义社会的港澳地区，中央保障香港的高度自治，保持香港的繁荣稳定。而「不作为」的义务有：中央不为特区自治事务立法，不干预任何属于特区自治范围内的事务(如「西九龙文化工程」和「领汇上市」等)，中央司法权不凌驾于香港法院系统等。作为地方自治单位的特区，香港当然可以从中央那里为居民争取更多的权益(如透过「个人游」、CEPA和9+2)，同样对中央政府承担有义务，如特区政府立法和行政机关有义务进行良好管制，对中央管理的事务有咨询义务而无决策权力，对全国性决策(如反「独」促统)有执行的义务。一言以蔽之，既不能以「一国」为理由模糊特区的身份/角色甚至消灭之，也不能以「两制」为依据行变相「独立」之实。然而，「一国两制」这一宪法架构只有理论上的线条和宏观定义，现实中的界线则往往很难划定。
「一国两制」之下的中央和地方关系到底如何描述？能以何种理论来概括呢？目前大陆的学术界往往只提出，京港关系是一种单一制之下的中央和地方关系。这是内地学术界的通说。
须再造中央和地方关系理论
这种论断是传统宪法理论的一种演绎和延伸，是一种保险系数最高的学说。然而，它的确未能全面、深刻、准确地反映「一国两制」之下的宪政体制变革和新型中央与地方关系的形成。当有人说(甚至政治人物都喜欢这样说)，港澳享有的权力在有些方面远远等于甚至超出联邦制国家下的成员单位所享有的，他们到底想说什么呢？这样的说法当然有《基本法》条文的支持。然而，从比较法角度观之，这些条文是否突破了传统的单一制-联邦制这种二元论之理论范式呢？于是，这进一步牵涉到两个问题：一是事实上到底突破了单一制吗？如果是，哪些地方突破了？二是理论上如何解释这些突破和创新呢？完全接受单一制或完全摒弃联邦制二者同样具有理论上的缺陷和简单化现象。
内地学者对联邦制的研究仍然执着于对古典理论的讨论。提出实践联邦制是一种「政治上的不正确」(politicalincorrectness)。很多人仍然持有这样一个理论出发点(基于现行教科书的各种说法)：联邦制等同于承认国家分裂，或者说联邦制接受国家分裂的事实；害怕一提联邦制就会促成地方主义和地方各自为政。历史事实的确是，现在的联邦制国家历史上都是分裂的国家。(分裂的近代中国也有人主张过联邦制来达成统一。)现实是，这些历史上分裂的国家又都是透过联邦制来统一和整合的。当今世界，几乎所有大国都实行联邦制，因为这种制度能够解决只有大国才会有的独特问题，如经济发展不均衡、南北东西差异、各民族发展的事实不平等，和因地制宜地划分中央和地方权力/利的必要性，等等。讨论联邦制并不等于鼓吹分疆裂土；事实上，美、加、澳、德等国都是国民团结、一致对外的发达国家。
「一国两制」是一种复合制
我同意内地学者划分单一制和联邦制之区别的关键性要素，即关于权力来源的授权说和分权说，即权力从上到下的授权说和权力从下到上的分权说或双主权者说。这一标准当然至为关键。但该标准并不能够完全从理论上说服「一国两制」治下的港澳居民。
从实践上看，「一国两制」之下的港澳特区政府运作方式，特别是她们与中央政府的权力分配结构、过程以及日常运行是不能够简单地以上述二元理论来解释的。因此，「一国两制」就是一种一国多制的新型国家体制，姑且从理论上称之为「复合制」(CompostiteStructure)，即结合了单一制和联邦制外形和内涵的体制。在此体制之下，「一国」是不变的，可变化的是国家之下不同地区实施的不同的社会政治经济体制，是中央政府与各自治地方政府的权力格局、权力分配方式和具体权力内容，而其中很多关键内容是在中央与地方之间讨价还价之后才能够以宪制性法律来确定的。回顾两个《基本法》的起草过程，上述说法应该是有事实根据支持的。
提出复合制理论，不仅能够说明今日中国的纵向国家结构形式，中央与地方关系的特殊性，而且还为台湾回归祖国提供了一个可以操作的理论框架和可作为两岸谈判基础的宪政架构和原则。
中央和地方关系待理论注释
坦率地说，单一制理论不足以描述和解释今日的京港关系。而恰当地描述这种关系将有助于我们理顺京港之间的沟通管道、打消双方发生在民众层面的不信任感、并说服对方如何分工和合作，从而在重大的政经法问题上达成共同一致。
就目前仍然在讨论中的香港政制发展过程和前景而言，中央政府希望取到，或者可以取到什么作用。是主导作用，还是参与作用？怎样理解《基本法》？全国人大常委会和香港法院应该在适当的时候对《基本法》的相关条文作出符合立法原意、且相互联系的解释。比如，学术界对《基本法》第45条提出的「实际情况和循序渐进的原则」有不同理解，而这一原则正是决定香港何时和如何直接选举的根本依据和标准。
其实，我们还可以举出许多与中央政府有关系且涉及到京港关系的内容。例如，《基本法》第23条立法以及特别行政区维护国家安全的义务及其承担，第18条和全国性法律在香港的适用、特别是紧急情况下全国性法律的直接适用，内地和香港民、商、刑事司法协助的可能性和幅度，等等。
香港回归七年后的风风雨雨也表明，「一国两制」这一伟大构想的成功实践需要时间的忍耐性，一部《基本法》不可能完全预料到各种可能发生的情景。香港和澳门也不能简单地相提并论，这对香港不公平；京港关系不同于京澳关系，因为这两对关系的后面隐藏着不同因素。和谐的京港关系需要孕育、培养和塑造，各方人人有责。