“村改居”是我国“十一五”社区建设中一个新的突出问题。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和其他相关法规精神，“村改居”是“将原先处在城市边缘、现已纳入城区管理范围的村民委员会以及县(市)机关所在地、乡镇所在地的村民委员会改成居民委员会。[1](P14)”显然，“改居”的关键就是改制[2](P174)，而改制必然要求完善社区组织体系。笔者选取“改居”的成都市A社区作为研究对象，重点分析以A社区为代表的“改居”型社区在完善组织体系过程中存在的典型问题和面临的现实困境，并提出初步的对策建议。

　　一、“村改居”社区与乡村社区、城市社区的组织体系对比

　　“村改居”社区“是中国城市化过程中普遍存在的一种社区类型，也是中国特有的土地征购、户籍管理等政策体系下的产物。[3](P99)”这类社区地处中心城区与农村之间，亦城亦乡，亦工亦农，有明显的二元特征。与乡村社区的组织体系相比，“村改居”社区的居委要按居委法开展工作，必须剥离管理集体经济的职能，而乡村社区的村委则能承担经济职能。这意味着:一方面，需要一个相对独立、能合法承接集体经济的组织;另一方面，需要新生的居委会能够承担起办理居民公共事务和公益事业的职责。然而，现实的“村改居”社区正处于转型期，集体经济组织的独立性和居委会组织的成熟度都还差强人意。与老城市社区的组织体系相比，“村改居”社区多了一个集体经济组织。这一不同引发出种种差异。比如，居委的工作经费都存在不足的问题。老城市社区居委有一些自己名下的办公用房或可租赁的经营性用房，获得的收益能部分缓解经费不足的压力。而笔者在A社区了解到的情况则是:“党组织、居委除上级拨付的补贴以外的工作经费主要来源于集体经济。党组织、居委的办公场地来源也没有明确。[4]”此外，“村改居”社区只有党组织、居委组织相对成熟，其他如志愿者组织、物业公司、业主委员会等组织无论是在组织建设或是组织影响方面都还处于起步阶段。

　　二、“村改居”社区完善组织体系中的问题、制约因素———以A社区为例

　　(一)组织体系完善过程中存在的问题

　　目前，A社区已经搭建起以社区党组织、社区居委会、社区集体经济合作社为主体的社区组织体系，并明确了各组织的性质、职责及“党、政、经”三分的远景目标。但是这诸多的优化设想在实践中却不得不基于各种现实考虑而有所变通。笔者在深入分析后发现，虽然在产改的推动下，A社区组织体系是向着三分的方向进展，但同时存在着五个典型问题。问题1:组织体系中人员高度重合，仍有“三位一体”之嫌。笔者对A社区组织体系中党组织、居委会、合作社社委会三个组织的人员交叉情况进行了解，三个组织的成员共有7人，但三个组织的正、副职完全合一，此外，有2人在三个组织中都是委员。高度重合的人员构成不免令人担忧组织体系在运转中是否能保证职能清晰、权责分明。问题2:党组织、居委会、合作社在办公场地、费用支出等方面并未分开。“村改居”社区的配套改革是一个重点，也是一个难点。大部分地区实施“村改居”后，城市管理体制并没有完全到位，社区管理和公共福利事业方面的支出仍需要由原来的农村集体资产承担[5] (P28)。这既与现行的城市管理体制不相符，也与转制为股份制企业的性质定位不相称。因为农村集体经济组织一旦改制成股份制企业，就应该是一个纯商业主体，没有责任和义务为本应由政府承担的公共事业支付费用。否则改制对转居村民就有失公允。问题3:人员代表性不足，未能充分代表社区的不同群体。

　　以A社区为例，目前在该社区居住的人员大体分为四类。一是原A村的村民，二是原B村的部分村民，三是购房入住者，四是外来流动人口。显然，“改居”后，A社区原来管辖的同质人群变得相当复杂。虽然应产改的迫切需求成立了合作社，使A社区三个主要组织间的关系变得类似于“三驾马车”，然而人员高度重合，且基本都是原A村村委会的人马。换言之，占人口半数以上的非A村人口在社区组织中没有一个代表，这不禁使人质疑社区组织体系对不同群体的代表性。问题4:对群团组织重要作用的认识不够深入。群团组织是社区公共服务供给中的骨干力量，一直以来都在广泛参与并不断拓展社区服务，为社区困难群体、社区居民生活提供着不可或缺的帮扶服务及丰富多彩的文化、教育服务。但是对其重要作用的认识还未能深入。问题5:居委、集体经济组织、服务站的部分职能含混。“改居”型的涉农社区，其管理模式除了比城市社区多一个集体经济组织外，基本上是“一站多居”的管理。但是，笔者在对比居委、集体经济组织、服务站各自职能后，发现三者间部分职能的区分还不够细化，权责还不够分明。比如，居委的职责之一是“完成街道办事处委托的部分行政管理事务”，而服务站的职责之一“承办政府工作进社区中的相关事务”，没有明确哪些是居委要完成的行政事务，哪些是服务站承办的相关事务。又如，社区集体经济合作社的职责之一是“为本社成员提供服务，并为本社机构和社员提供社会服务、公益事业经费保障”，而服务站的职责之一“承办本社区范围内的公共事务和公益事业”，二者间没有明确的区分。

　　(二)影响组织体系完善的制约因素

　　因素1:组织体系三分的程度必然受集权与分权博弈的限制。“改居”社区党组织、居委会、合作社三分是趋势，但分开的程度需要权衡集权与分权的利弊。在我国政治体制设计中，地方党委和政府各设一个“一把手”。但现实中，班子不团结的最主要表现形式就是两个“一把手”之间不团结，形成不了真正的核心，造成一些内耗。因此，为避免“不团结”并减少领导职数，通常在县以下实行党政“一肩挑”。对于“一肩挑”的有利之处，笔者在调研中颇有感触，与A社区情况相似且为邻居的B社区在产改过程中步伐相对较慢、工作推进起来较为困难，而B社区与A社区最大的不同就是社区“一把手”没有“一肩挑”。但是，“一肩挑”的“一把手”，由于职务叠加，权力必然扩大，如果监督不力，权力的滥用将是“一肩挑”的最大弊端。所以，把握好三分的程度至关重要。

　　因素2:现有物质条件尚无法满足组织体系三分的要求。“村改居”社区在改制后，通常物质条件的配套都跟不上组织体系建设的需要，A社区也不例外。因为公共支出经费确定的依据、经费来源的渠道、经费支出的管理都没有明确的政策规定，社区党支部、社区居委会、社区合作社仍然共用办公场地、办公设备，社区集体经济合作社也仍然是弥补政府拨付给社区党支部、社区居委会工作经费缺口的主要来源，简言之，囿于物质条件的局限，三个组织不得不依旧合署办公、综合服务。

　　因素3:不同居民群体与社区的利益关联度不同，参与组织的积极性也有差异。A社区的居民有四类，与社区的利益关系也有四种情形，但是社区三个主要组织的成员都是原A村村民。要理解这一现状必须深入分析四类人群与社区利益纽带的强弱。毋庸置疑，有“村籍”身份的居民与社区组织、特别是合作社的利益纽带最强，所以他们普遍担心:在集体经济与居委会没有彻底分开前，如果非“村籍”人员经过选举进入居委会，那么原村集体的资产是否会被新居民“共产”，这样的担心也是A社区2007年换届选举未能如期进行的原因之一;第二类是B村安置到A社区的居民，这类人群的处境有些尴尬，他们不知道是A社区还是B社区的社区组织代表自己的权益，也分不清哪些是应该在A社区享受的服务，哪些又是应该在原集体经济组织那里享受的服务，A社区的负责同志反映“B社区的村民有什么事都来找他”;第三类是购房入住者，此类人群与社区利益松散，参与社区事务的动力不足，打交道的社区组织在目前未建立业主委员会的情况下，就只有物业管理组织，这点与老城市社区类似;最后一类是外来流动人口，这一群体人数众多，目前占A社区人口半数以上，但因为流动性很强，也不怎么关心社区事务，如何在组织体系中体现出他们的代表性是一个难题。

　　因素4:群团组织在“改居”型社区的作用尚需探索，无经验可鉴。群团组织基于自身独特的身份、严密完整的组织构架，完全有能力协助政府充分发挥引导、激励、协调和沟通的作用，担负起连接民间社团、构架组织网络、满足居民多样化需求的重责。但一直以来群团工作都没有能够“沉到底”，没有能在社区一级发挥出本应发挥的作用。通常，群团组织在社区层面都没有配备专职的工作人员和专有的场地，工作也没有制度化、常规化，仍停留在不定期地开展活动阶段。即使在老城市社区，如何让群团组织在社区管理、社区服务中充分发挥作用也没有可供借鉴的成熟经验，因而对于诞生不久的“村改居”社区来说，群团组织的作用还有待探索。

　　因素5:公共事务本身的复杂性给组织间职能界限的细化带来了一定困难。居委、集体经济组织、服务站间之所以不好细化职能界限与公共事务本身复杂的性质不无关系。经济学通常把公共事务称之为公共物品，并将其分为纯公共物品和准公共物品。对于纯公共物品而言，一般只有政府有能力提供，不过在二元体制下，农村的集体经济或多或少承担了自己的纯公共物品供给。对于准公共物品而言，则可以由多个主体供给。但准公共物品中哪些应该由各组织合作提供，哪些应该由某些级别的组织提供，哪些应该由某些组织负责提供而其他组织协助生产等等情况都没有定论或者说还处于实践之中。正因为这种种的不确定，影响了现实生活中组织间职能界限的清晰，而不清晰的后果要么是走向好的一面——组织间协商合作，要么是走向坏的一面——组织间推诿扯皮。

　　三、关于“村改居”社区组织体系完善的初步建议

　　正如《关于构建涉农社区规范治理新机制的报告》中所期望的那样，“村改居”社区的组织体系未来将形成这样的局面:“居民的个人事务就找社区党组织、居委会和社区公共事务服务站，经济上的事情找集体经济组织”。而要达到这样一个远期目标，就必须解决现存问题、克服发展制约。

　　建议1:抓好合作社的建设，逐步推进组织体系的三分。就A社区而言，目前三个主要组织:党组织、居委会、合作社已经组建起来，同时也有各自依凭的法律或章程。虽然在组织成员上有很大程度的交叉，只要制度完善、职能划分清晰、依法或依章程开展工作，并充分发挥社区民主理财小组、合作社民主理财监督小组的监督作用，那么“党、政、经”相互分离的目标仍然可以实现。当前要借产权制度改革的推进，抓好合作社的建设，清产核资、理清家底，按合作社章程办事，实现集体资产的保值、增值，为社民谋取收益;合作社地位的凸显也能让居委会职能归位，按《居民委员会组织法》开展服务居民的活动，实现社区事务的属地化管理[6](P86-88)，从而改变过去“三位一体”的状态。

　　建议2:拓展投入渠道、灵活筹资方式，为“党、政、经”三分提供条件。针对经费、设施、设备等物质条件匮乏的问题，地方政府可以考虑从财政渠道为社区提供更多的经费支持，保证社区日常管理和维护的需要;在征地收益分配中考虑失地农民集中居住以后的管理费用;以成本价或其他更为优惠的方式向新型集体经济组织转让配套经营性设施[7](P12)，帮助新型社区集体经济经营好这些设施，为社区公益事业、社区管理筹措部分经费;对目前仍然承担社区市政配套设施建设、社会公共管理职能的集体经济组织，可将其缴纳的房产税和土地使用税收入中属于市区留成部分由财政按一定比例返还，以减轻其经济负担;利用集体股的分红所得为社区组织的运作、社区福利等提供一些物质保障[8](P50)。在场地和设备暂不具备三分的情况下，可参考其他地区的做法，如广州规定: “原由村委会管理可整体移交给所在区(县级市)政府的道路、绿化、排水、环卫、水利等设施和学校、敬老院、养老院、幼儿园等，由区(县级市)相关职能部门、街道办事处或居委会负责管理使用，维护使用开支由政府承担。不愿移交的，继续由居委会和集体经济组织共同使用管理，但不得改变使用性质，不得将房屋及设施设备挪作他用，维护使用开支继续由集体经济组织承担。[9](P15-16)”

　　建议3:以“还权赋能”为契机，推动社区各类居民参与社区事务。对于具有“村籍”身份的居民来说，要调动起他们参与集体经济管理的积极性并不难，难就难在如何调动起他们参与社区事务的积极性。很多由村民转变而来的居民普遍不认为社区是大家共同的家园，更没有意识到社区建设有自己的一份责任，都觉得那是政府和管理者的事情[10](P76-79)，就拿交物管费来说，绝大多数居民都不愿意[11](P21-22)。因此，必须借产权制度改革的推进，将政府“还权赋能”的意图贯彻到底，把法律法规赋予农民的土地、房屋等要素的权益还给农民，恢复农民应有的自主权，让农民拥有发挥自主权的能力，培养起他们参与社区事务的概念，在社区事务中也成为自己作主、自我管理、自我服务、自我约束的主体。对于非“村籍”的居民来说，创造各种有利于群众参与的条件对有效提高社区居民的参与意识和自治意识非常必要，如金牛区“社区议事园”[12]的做法就值得推广。“居民议事园”在收集有关居民身边人和事的议题的基础上，通过开展议事活动，将社区内部的矛盾以平等协商的方式加以解决。

　　建议4:充分发挥群团组织在社区管理、社区服务中的作用。群团组织可以按照社会治理新格局的要求，争取建立政府与群团组织委托与被委托、授权与被赋权的互动机制，重点从两个方面承接社会公共事务:一是已被列入政府发展规划或其他社会发展规划的项目，群团组织要通过建立足够的社会公信度，担当起项目的实施主体;二是根据“党政所急、群众所需、群团所能”的工作定位原则，设计可由政府购买的社会公益服务项目。突出“工、青、妇”主体地位，做强“工、青、妇”受益、社会认可、群众受益的服务品牌。建议5:梳理社区公共事务的种类，明确组织体系内部的职责划分。有必要对社区公共事务、社区公共服务进行分类，以避免各组织在合作供给中可能的推诿、扯皮。比如，要明确服务站和居委会的职能边界，首先就要搞清楚街道承担了多少项工作，在此基础上，理出涉及社区建设的职能工作，然后对这些职能工作进一步分解，将属于行政管理性质的工作拿出由街道办自行承担，除此外剩下的工作，按照“政事”、“政社”分开的原则，可以由社区服务站之类的事业单位、非营利组织承接，如环卫、绿化、社区文体、社区社会保障等就由事业单位或民办非企业承接，另外包括青少年帮教、残疾人康复、计生教育、维护妇女儿童权益、社会互助、慈善救济等可交由社会组织和居委会承担[13]。

　　参考文献:

　　[1]孙璐，毛满长，熊光祥.“村改居”中的社区管理转变[J].社区，2007，(2).

　　[2]郭跃，吴轩.对城中村改造中“村转居”相关问题的研究———以山西省某城中村为案例的实证分析[J].时代金融，2008，(4).

　　[3]周大鸣，高崇.城乡结合部社区的研究[J].社会学研究，2001，(4).

　　[4]A社区关于进一步明确涉农社区组织机构职能及权益的建议方案(讨论稿)[Z]，2008.

　　[5]钱鼎炜，郑庆昌.“城中村”集体经济改革路在何方[J].开放潮，2003，(8).

　　[6]于亚萍.浅谈城市化后涉农社区的建设与管理[J].中共青岛市委党校青岛行政学院学报，2008，(8).

　　[7]中共成都市委党校金牛科研基地课题组.城市涉农社区管理面临的问题与对策———以成都市金牛区为调研样本[J].成都行政学院学报，2007，(6).

　　[8]潘劲.对企业改制中集体资产权益的思考———以大连市中革村“企业举债式”股份合作制改革为个案[J].中国农村经济，1998，(7).

　　[9]中共广州市委办公厅文件穗办[2008]10号.中共广州市委办公厅广州市人民政府办公厅关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见[Z]，2008-05-26.

　　[10]吴绍琪，薛育余.重庆城郊农转非社区问题及对策———石桥镇柳背桥小区个案分析[J].城市问题，2004，(6).

　　[11]路小昆.如何管理城郊的“农转居”社区[J].社区，2007，(10).

　　[12]中共成都市金牛区委组织部文件金组发[2008]188号.关于印发“居民议事园”活动制度的通知[Z]，2008.

　　[13]杨团.公共服务论析[M].北京:华夏出版社，2002.

　　作者简介:徐睿(1976-)，女，甘肃白银人，成都市社会科学院助理研究员，硕士，主要从事弱势群体、社区、公共服务研究。