工业革命以来，城市蔓延成为世界较为普遍的现象。伦敦市区在1880—1937年间，由 26.9km2扩展到1580km2，1920年以后的10年间，建成区扩大4倍，出现大规模郊区化现象；巴黎在19世纪末至20世纪60年代，从只有 2.7km2的古城增长到11914km2，空间蔓延增长4412.6倍；美国6个100万以上人口的大城市城区人口减少了140万，郊区却扩展了 33%；人多地少的日本同样面临城市蔓延问题。

　　从国外的经验总结来看，与城市治理和调控实践相伴随的是，“新城市主义”、“精明增长”、“紧凑城市”等可持续发展理论思潮的纷纷涌现。

　　城市蔓延已成为困扰国家社会发展的重大问题。

　　失衡的“三条线”

　　改革开放后，我国城镇化水平从1978年的19.7%提高到2009年的46.6%，年均增长速度接近1个百分点，GDP保持在9.8%的年均增长率，经济总量于2010年超过日本成为全球第二大经济体，发展成就举世瞩目。然而，与发达国家类似，近年我国许多城市出现土地开发失控、空间蔓延加快的趋势，如不能有效遏制此态势，势必严重阻碍我国现代化进程。由于尖锐的人地矛盾和特殊的制度环境，中国城市蔓延的现状和问题可以归纳为失衡的“三条线”。

　　其一，城市扩展系数突破“合理界线”。宏观分析，近十年来我国城镇建成区扩展弹性高达1.8，突破国际公认1.12的合理界线，人均城区面积达到111.3m2，远高于发达国家人均的82.4m2和发展中国家的83.3m2；微观判断，改革开放以来，我国135个城市建成区扩展了4倍多，明显快于城镇人口的增长速度。同时相关学者验证，我国地级以上城市异速生长特征系数从0.84增加到0.97，跨越了0.85这一合理临界值。

　　其二，资源存量加速逼近“生存红线”。与城市蔓延相伴，我国耕地资源加速损失，2008年底耕地存量仅余 1.22×108hm2（18.2574亿亩），触及国家坚守的18亿亩的生存红线。与此同时，我国城市的资源环境压力不断加大，2008年已超过全球平均水平的2倍。

　　其三，政府土地违法逾越“和谐底线”。中国城市蔓延的重要特色是地方政府违法有所增多。1999—2005年间，全国共发现土地违法行为100 多万件，涉及土地面积近3.33×105hm2，比2004年全国新增建设用地总量2.68×105hm2还多出近6.53×104hm2（100万亩）。与此同时，因非法征地引发的群体性事件，已占全国农村群体性事件的65%以上，从而逾越 “和谐底线”而得到政府和学界的空前重视。

　　国外蔓延治理的理论思潮

　　“新城市主义”思想形成于20世纪80年代，主要针对英国、法国等西欧国家城市郊区无序蔓延带来的原有城市空心化，完整城市结构、文脉、人际关系等被打破，人们离开了熟悉的居住环境，都市概念和都市感淡化以及过分依赖汽车，造成能源浪费、环境污染等城市问题而提出的一种新的规划指导思想。该思想提倡创造和重建丰富多样的、适于步行的、紧凑的、混合使用的社区。

　　与西欧许多国家在二战后已经确立的控制大城市无序蔓延的思想不同，美国、加拿大战后城市扩展高潮、放任郊区化从而造成了畸形的城市蔓延。由此带来的巨大生态、社会负效应，使得北美学者检讨这种不受控制的城市蔓延方式，提出要对开发活动进行管理以提高综合效益，即增长管理的思想。1997年美国马里兰州首先提出了“精明增长”概念，它改变了以城市发展为主导的区域发展目标，将城市发展融入区域整体生态体系的均衡和公平，提出“城市有边界的增长原则”，一方面设计功能复合的社区以及加强城市内部废弃土地的再利用来减少用地的外延扩展，另一方面特别强调通过设置“城市增长边界”保持土地的集约化使用，尽量减少对农业和生态区域的侵害。其理念的核心是在“区域生态公平”的前提下倡导“科学与公平”的城市发展观。

　　“紧凑城市”是日本、韩国等人多地少的亚洲国家相对城市蔓延和超高密度治理提出的发展模式。学术界对此至今没有一个公认的定义，狭义的紧凑城市是相对城市蔓延与超高密度发展提出的，其原型大都具有千年历史，至今仍保留有中世纪特色——较高密度城区，街道狭窄，功能混合，城市规模不大，建筑高度为 3—6层。广义的紧凑城市具有的特点是，紧凑、功能混合和网络型街道，有良好的公共交通设施、高质量的环境控制和城市边界管理。在紧凑城市理论得到越来越多关注的同时，其弊端也受到越来越多人的攻击：其一，高密度引起的阻塞问题；其二，高密度引起的城市生活费用上升；其三，高密度引起的城市环境质量下降。

　　探索城市蔓延的空间管理对策

　　西方学者针对城市蔓延提出“新城市主义”、“精明增长”、“紧凑城市”等理念，在国内受到了重视，国内学者多从方法创新和规制管理的视角提出城市蔓延治理对策。

　　与此同时，中国政府和公众也在不断探索城市蔓延的空间管理对策。如在新一轮土地规划中明确提出的划定城市规模、扩展和禁止边界等。规模边界是按照有利发展、保护资源、保护环境的要求，在建设用地适宜性以及与其他相关规划充分协调的基础上，依据规划确定的建设用地面积指标划定；扩展边界尽量采用主要河流、高速公路、铁路、绿化带、山体等具有明显隔离带作用的地物划定；禁止边界内主要包括自然保护区、森林公园、地质公园、列入省级以上保护名录的野生动植物自然栖息地、水源保护区的核心区、主要河湖的滞洪泄洪区、地质灾害高危险地区等。从以上基本要求来看，以上空间管理理念的确比较新颖，但没能就边界划分的理论依据和操作方法进行详细说明。因此，其现实可操作性和管理绩效还有待实践检验。

　　蔓延治理成为热点问题

　　城市蔓延是国内外学术界、公众和政府关注的热点，也是一个难点问题。国外关于城市蔓延的理论探讨和实践探索较为丰富，研究焦点集中在城市蔓延的内涵、特征、机制和测度及其治理与调控等方面，更为关注城市质量提高和生态环境变化，整个过程大都烙上“市场”烙印。国内研究亦取得阶段性成果，研究焦点集中在国外成熟理论及经验总结或3S技术初步应用，更为关注城市功能提升和粮食安全影响，整个过程大都体现“市长”意愿。

　　城市蔓延虽然是全球较为普遍的现象，但其国内外成因和过程差别较大。国外城市蔓延理论上区分为福利性和亏损性两种类型，前者是由于市场自发引导的结果，能够带来社会福利的增加和整体帕累托改善；后者由市场失灵和政策失误引起，该过程降低了整个社会的福利水平，因此是城市治理所应避免的类型。国内城市蔓延分为牺牲性和损耗性两种类型。前者是由于价格失灵、忽略农地非市场价值引起，该过程农民和集体虽然付出较大代价，但对城市建设和区域发展贡献较大；后者由于政府失灵、人为压低农地价格引起，该过程虽然对官员政绩和经济增长贡献巨大，但它往往是以损耗可持续发展的资源与环境基础为代价，因此，就整个社会而言无疑付出巨大成本。就我国现实国情和发展阶段而言，损耗性蔓延是当前城市治理首先要重点避免的类型。

　　就治理策略选择而言，国内外实践经验有着共同特征：均强调空间管理，即通过蔓延边界划定和关键资源保护来调控城市蔓延态势。与国外不同的是，我国城市空间扩展存在理想、适度和极限三个边界，而城市蔓延控制在适度边界内成为我国当前较为理性和现实的选择。

　　（作者单位：南京农业大学公共管理学院、南京农业大学中国土地问题研究中心）