社会中介组织在政府与社会之间充当“缓冲器”、“调节器”的作用，有利于社会的稳定和发展

　　在加强和创新社会管理的背景下，除了政府之外，社会管理需要其他的介于政府与市场、政府与社会、政府与个人之间的公共管理主体，那就是社会组织或者称之为社会中介组织。

　　近年来，随着我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，中介组织在政府社会管理中发挥的作用也越来越重要。

　　厘清中介组织的概念

　　社会中介组织的概念分为广义和狭义两种。广义的社会中介组织是指处于政府与社会之间，联结政府与企业、政府与市场的各种社会组织的总称，它包括狭义的中介组织(包括市场中介机构)以及社会团体、事业单位、民办非企业单位、基层群众性自治组织等各种类型的社会组织。

　　狭义的社会中介组织则是指在企业和政府、企业和市场、企业和企业之间发挥着服务、沟通、协调、公证、监督等作用的社会组织，如审计师事务所、资信评估评估事务所及法律服务事务所等。其类型主要包括：一是联结、沟通生产要素的供给与需求的市场中介交易机构。二是协调政府与企业、企业与市场、企业与企业之间关系的中介组织。三是为政府机构和企业提供多种服务，在市场中处于独立地位的中介组织。

　　我们通常所说的“社会中介组织”，不仅仅是指市场中介机构，而是指所有介于政府、企业、个人之间，并起着为社会管理提供服务、沟通、监督作用的社会组织，是非政府性质的社会事务管理机构。

　　社会中介组织基本上是一种非政府机构，它的主要职责是承担政府一定的社会性、公益性、事务性的社会管理职能，以沟通政府(管理主体)同社会(管理客体)之间的联系，为社会提供内容广泛的服务，充分发挥桥梁和纽带的作用。有的社会中介组织接受政府的委托和授权，配合政府做好某一方面的行政管理工作，成为准行政组织或者又称为半行政组织。

　　社会中介组织的性质，决定了它必须具备自主性、自律性、中介性、公共性等基本特征。这就决定了它必须依法建立或者依照自己特定的章程而设置;对其所辖范围内的事务具体负责，不受政府干预;具有独立法人资格，能够自主自立承担各种对外对内的责任(自主性);组织活动基于章程或者一些公开的条文向成员或者社会承诺，接受社会公开监督(自律性);处于政府与社会之间，发挥中观管理的作用(中介性);一般都表现为群众团体，都联系着一定方面的社会公民或者某一类社会组织，具有较为广泛的社会关系，具有公众性的特点(公共性)。

　　正是社会中介组织的以上特征，使社会中介组织成为第三部门的重要主体，成为社会管理中的主要角色之一，从而担负起公共管理的社会功能。

　　有力地促进政府社会管理

　　改革开放至今，随着社会公共事务日益复杂和繁重，政府的职能重心发生了转变，对社会管理的模式也发生了变化。在当前权力重心基层化、社会化、分权化的公共管理潮流中，社会管理体现了社会管理多元主体的整合。而在行为模式上，社会管理主要是以行政强制为基础、以法律法规为保证对社会进行调整和约束。

　　在这种背景下，行政管理更加注重社会管理和公共服务，在具体的管理方式方法中也采取了不同的行为模式，具体表现为公共管理社会化、公共决策民主化、公共服务市场化等。在这些方面，社会中介组织发挥了强大的参与功能，发挥了积极的作用。

　　社会中介组织的性质和特征决定了其具有行使服务、沟通、公证、监督等职能，这些职能的行使使其在社会管理中发挥了重要作用。归纳而言，主要表现为以下几个方面：

　　介于政府与市场之间，协助政府实现中观的经济调节和服务功能。

　　社会中介组织中一类重要的组织就是市场性中介组织，如贸易促进会、商业协会以及各种金融、资信评估机构和会计、审计等专业部门，这些机构联系着政府与市场，沟通着宏观与微观，在国家经济生活、市场秩序和社会人们的生产交易中扮演着重要的角色。

　　这些作用具体表现为：一、协调市场交易，提高市场自我组织能力。如行业协会通过行业规范对组织内的企业进行约束，既可缓冲市场失灵造成的负效应，又可抗阻政府失灵对企业的损伤。二、在市场的准入、监督、公证、纠纷的解决等方面规范企业的行为，维护公平竞争的市场秩序，在减少不良市场竞争、促进交易活动的正常进行、培育和规范市场方面有着政府不可替代的作用。三、通过提供信息服务，实现公共服务功能。各种社会中介组织通过其收集和掌握的经济信息，为政府提供信息咨询和决策参谋服务，同时也为所属的企业和会员提供所必须的信息咨询服务。四、帮助市场主体和客体维护自身经济权益等。

　　介于政府与社会之间，实现政府与民众之间的协调沟通，实现社会稳定与民主管理职能。

　　对于许多具有社会中介功能的组织，实际上或多或少地以各种不同的方式参加社会管理和公共服务，或者因为其具有社会性、广泛代表性的特征，或者因为与社会、公民的密切的特殊关系，而对政府与社会、公民之间的关系起着不可替代的作用。

　　可以说，社会中介组织是政府实行民主管理的必备条件，是政府与社会之间建立协调沟通的渠道。社会中介组织，如一些行业协会、学会以及社会群体组织通过发表意见、提出建议、协商对话影响政府政策决策过程，增强社会与政府间的信息交流和情感沟通，对于公共管理的民主化和公共决策的科学化都起到了重要的作用。

　　社会中介组织通过各种方式带动社会自律，在某些方面能够替代政府独立地进行公共管理。

　　社会中介组织在社会管理中通过沟通、协调、调节、评判等手段，处理政府、市场、个人的关系，协调各利益主体的关系，他们不仅是政府间接管理社会、市场的重要助手，在一些政府不必插手的领域，如对一些市场竞争领域的市场准入等，社会中介组织如行业协会等可以通过对会员的约束而起到行业管理和规范的作用;在一些市场纠纷等事项上，社会中介组织可以独立地发挥仲裁等功能。

　　因此，在某种意义上讲，社会中介组织在政府与社会之间充当“缓冲器”、“调节器”的作用，有利于社会的稳定和发展。

　　在社会管理民主化、公共服务社会化的发展趋势下，社会中介组织以其特有的优势，在许多领域承担着提供公共服务的功能。

　　社会中介组织在性质上往往具有互益性或公益性特征，在一定范围内提供着准公共服务或称为准公共物品。

　　公益性的社会中介组织本身就是公共服务的提供者和承担者，是政府在提供公共服务过程中的有力合作伙伴。如目前社会中的一些慈善组织和公益性中介组织，在社会救济和社会保障方面，可以作为公共服务的主要承载者，参与社会管理和公共服务。互益性团体主要是成员的自我服务，提供的是“俱乐部物品”，但由于内部运作和管理的需要，往往能代替政府对成员组织进行管理，因此在社会管理方面发挥着重要的作用。经济领域的行业协会就能够作为政府职能转变的替代物，从而对行业进行自我约束和管理。

　　综观之，从社会管理和公共服务的视角来看，不管是公益性社会中介组织，还是互益性中介组织，在当前政府职能转变的背景下，在公共服务基层化、社会化的情况下，社会中介组织参与社会管理与公共服务，使公共物品提供主体由单一的政府逐渐转化为多元化，进而成为社会自治成长的因素之一。

　　大力发展社会中介组织

　　如何发挥社会中介组织的积极功能，为创新和强化我国的社会管理服务呢?笔者认为可以从以下几个方面入手：

　　一是要大力培育和发展健全规范的社会中介组织体系。健全规范社会中介组织体系，是其功能有效发挥的组织前提。政府对社会中介组织的发展要持扶持、鼓励的态度，要根据中介组织的成熟程度进行相应的配套管理，对其发展进行统一规划，使其有计划、有重点、健康地发展。

　　二是要大力推进社会中介组织管理制度改革，理顺政府与社会中介组织的关系。从制度上保证社会中介组织的独立性和中介性，以便社会中介组织能够以自身的名义、根据相应的法律规范承担相应的法律责任，履行公共管理中相应的职责。要保持政府与中介组织的关系平衡，一方面要隔断影响相互之间独立与廉洁的 “脐带”关系;另一方面，要通过建立公正、公开的评估机制和监督机制，来保证社会中介组织独立承担法律责任、经济责任、社会责任和道德责任。

　　三是要加强社会中介组织的法制建设，建立完善的社会中介组织的法律法规体系。从我国实际情况出发，逐步制定和形成系统配套的不同层次法律法规体系，并设置适应市场中介组织健康发展的监督和执法机构，使中介组织的活动真正做到有法可依，有法必依;同时把严格的资格审查、执业登记以及活动监管等作为一项长期的、连续的工作来进行，建立社会中介组织的自我治理和监督机制，规范社会中介组织的社会审计和社会报告制度。

　　四是要加强社会中介组织的人力资源开发和建设，加强社会中介组织从业人员的教育培训，增强其法制观念和业务素质。

　　五是要创新社会管理体制，使政府社会管理更加开放，更加依赖社会组织和社会公众，使社会中介组织有更好的社会需求和市场，为其发展提供不竭的动力。

　　(作者为国家行政学院研究员、全国政策科学研究会副秘书长)