中国的改革以分权为起点，并最终根本性地改变了中国的政治生态和政治过程。从1978年的农村土地制度改革到1984年城市经济体制改革，中国政治与经济的分离化改革从农村拓展到城市。这种政治经济关系变化的一个意外性后果就是国家与社会关系的变革，即从过去国家-社会关系一体化到社会自治、自我组织化社会的出现。政治-经济关系和国家-社会关系的变革，迫使政治体制的改革，上世纪80年代政治体制改革的重心就是围绕党政分开的党政关系问题。这些是横向的权力结构的变化。与此同时，中国的纵向权力结构即中央-地方关系也发生了深刻变化。
　　
　　中国兼具单一制和联邦主义的特征
　　
　　在政治结构基本不变的前提下，中国的经济关系已经发生了革命性变革，对于转型时期的中国而言，制度变迁所体现的政治-经济形态更为复杂，既不能简单地将中国定性为单一制国家，更不能定性为联邦主义国家。这一常识要求我们必须对政治关系和经济关系进行二元化处理，从中我们很容易发现，中国兼具单一制和联邦主义的特征。
　　
　　在中央-地方的政治关系上，我国宪法第三条规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”，即“一府两院”都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督；中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。宪法第八十九条规定中央政府即国务院的职权之一是“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。上述两条以中国语境下的“民主集中制”表述了人民代表大会与政府关系以及中央政府与地方的单一制性质。
　　
　　那么在党章中关于党政关系是怎么规定的呢？每一个党员耳熟能详的规定就是“下级服从上级，全党服从中央”这样一个民主集中制组织原则。为了确保“全党服从中央”，党章及其相关文件规定了党委制、党组制、归口管理制以及党管干部制度和原则。这些制度规定既是法律上的结构，又是事实上的程序。宪法的民主集中制组织原则详细规定了人大与政府的关系，党章中的民主集中制原则详细规定了党与人大、党与政府的事实性关系。
　　
　　如果说政治单一制没有疑义的话，那么“经济联邦主义”则可能是一个颇具争议的命题。因为以分权为主要特征的经济改革虽走过30年，经济生活中中央政府的权力和计划性调配权还是无处不在。突出表现在以下但不局限于以下几个方面：第一，对国土资源的直接管理权。第二，对投资项目的直接管理权。第三，宏观经济调控中的强制性权力的运用。
　　
　　尽管如此，地方政府几乎获得了所有的涉及地方的行政管理权限，比如教育、就业、医疗等社会权利事务和城市管理、土地开发等行政性和经济性事务。与此相适应，在不与《立法法》相冲突的条件下，地方政府还获得了立法权，比如省人大和省政府、省会城市、深圳等特区政府，都获得了与地方事务相关的法律法规的制定权和解释权。这与传统的政治-经济单一制体制的地方政府权限有着根本不同。
　　
　　更重要的是，衡量中央-地方关系的最为核心的指标体系是财政体制。计划经济时期的“统收统支”体制改变为1980年左右的 “分灶吃饭”式的“大包干”体制。在此体制下，地方政府的积极性有了，但为了少上缴，地方政府通过各种举措而藏富于民，使得中央财政收入占全国财政收入的比重急剧下降。
　　
　　这种状况使得中央政府的宏观调控能力受到严重挑战。不仅如此，在“大包干”体制下，地方政府往往演绎着“诸侯经济”，形成了形形色色的地方保护主义，阻碍着统一市场和国家经济。为此，朱镕基副总理于1993年在部分省市、1994年在全国推行分税制改革。由于政治单一制的背景，所谓国家税与地方税的税种划分必然有利于中央政府。因此，分税制使得中央财政收入占全国财政收入的比重立刻改观，达到50%以上。
　　
　　财政分权、尤其是分税制的两个最明显的结果是：在中央-地方关系上，中央直接管理经济的作用下降而宏观调控能力增强，地方政府的作用加强；在政治-市场关系上，削弱了政府的作用，加强了市场的作用。地方政府从过去的代理人到今天的利益主体角色、市场从过去的辅助性角色到今天的主导作用，已经成为一种新的制度安排，而这样的或类似的制度安排所导致的理论话语就是“经济联邦主义”。
　　
　　权威资源碎片化
　　
　　政治单一制即政治上的中央集权和经济联邦主义即经济上的地方自治与治理分享并存的局面，是一种典型的政治-经济关系中的二元化结构。在经济发展意义上，政治单一制的优势是显然的，比如，有利于维护国内市场的统一和市场秩序，保持区域平衡发展。但是，二元结构下的问题不容忽视。在市场经济条件下，老的“条条关系”更加强化着固有的部门利益。在“条”不变的情况下，“块”的性质则发生了很大变化，即从过去单一制下的代理人到今天的“经济联邦主义”下的利益主体，利益冲突下的权威资源更加碎片化。
　　
　　最近十来年，老“条条” 遇到了新“块块”，即财政联邦主义化的地方政府。地方政府的角色和行为方式变了，但是传统的“条块结构”并没有根本变化。为了保证国家意志的实现，我国的单一制体制往往是各种职能部门垂直对应，从中央、省、市最后到县，存在一一对应的职能相同的党政部门。中央与地方的职能部门之间存在三种管理模式：中央直接管理的部门如银行；中央和地方双管的部门即中央管业务而地方管党务和人事；地方管理的部门即地方政府的各种职能部门。这样，我们看到，每一个部门都存在多头管理的现象，既要执行上一级主管部门的命令，又要执行同级政府的政策，而每一个干部的管理权则来自上级或同级党委。也就是说，受到多重制约的政府部门很有可能执行多重意志，从而大大降低其行政效能。这即是老生常谈的国家权威资源碎片化。
　　
　　更为严重的是，按政府层级而一一对应的部门设置原则，在经济联邦主义大大加强了地方政府行政管理权限的情况下，有些地方政府和司法部门则有可能成为保护地方主义利益的工具，从而直接耗散作为国家权力基础的经济资源甚至是作为国家意志的法律权威。“逃废债”现象既是地方保护主义的新形式，也是国家性法律权威被联邦主义化的地方势力所抵消的制度上的表现。
　　
　　针对部门利益制度化和国家权威资源碎片化，治理方案至少有三点：一是进一步的行政改革而理顺“条条关系”，即实行大部门制。这已经是一个老生常谈但依然没有理清的问题。
　　
　　二是改变计划经济体制下机构设置上的一竿子插到底的做法。在市场经济条件下，地方、尤其是市县一级的经济管理部门已经没有存在的必要。一则是因为市县两级的国有企业已经微乎其微，因而基于行业和产品而设置的部门随同虚化；二则是经济的运行越来越依靠国家的宏观调控政策。因此，地方政府的职能部门有很大的空间去瘦身。
　　
　　三是收放有度。该放权的放权，如地方行政管理权，该集权的集权，如作为执行国家意志的司法和执法系统。我们的改革是以分权为逻辑起点的，而且分权贯穿始终，但是对有些领域而言，并不是越分权越好，而是需要集权。在经济分权和行政管理权放权的时候，司法和执法系统就需要集权。行政管理权更多地具有地方性，因而需要放；而法律则更多地是国家性，因而需要集中。由于我国是一个强行政弱法律的体制，在现行的司法和执法体制下，国家性的法律很容易为地方行政权所操纵，因此必须重组我国的司法和执法体制。
　　
　　建立以公共服务为主旨的财政体制
　　
　　在政治单一制的前提下，分权改革所形成的经济联邦主义非但没有削减中央政府的财政汲取能力，反而强化了中央政府的财政能力；相应地，其他领域的分权改革都增加了社会活力。由此得出的启示是：（1）中央政府越是集权式控制所有的社会资源，其绩效越差（改革前）；相反，制度化的分权改革却最终使中央政府获得更多的意外的积极性结果。也就是说，一个国家的治理绩效或制度竞争力不是看国家直接控制了什么，而是取决于国家通过合理的制度安排而最终得到什么。（2）与此相关，在社会事务、经济事务和行政事务的管理上，单一制的直接控制体制并非就好，而经济联邦主义的管理体制并非就不好；单一制和联邦主义是工具，而不是目的，没有意识形态色彩。（3）分权化改革的哲学基础就是分权能极大地激发个人和社会活力，而这是一切社会前进的根本动力。因此，中国改革在过去是一个经济联邦主义化的过程，未来的中国改革，制度化的权力分权和治权共享应该是进一步改革的方向。受到单一制政府体制保护而成的行政垄断体制必须破除，它已经成为引发社会不公正的堡垒和毒瘤。
　　
　　联邦主义化的分权化改革不得与国家性的司法-行政执法体制相冲突。地方性的司法-行政执法体制必须改革，司法体制应该参照人民银行体制改革，行政执法体制既要实行大部门制，又要参照人民银行体制，使司法-行政执法体制具有国家性，而不是地方性。这样，有了国家性法律和制度的保障，任何分权化改革都不至于扭曲分权化改革的正确轨道。
　　
　　通过分权而获得更大财政能力的中央政府应该承担更多的公共服务职能，相应地减少地方政府的公共服务职能，进而遏制地方政府的GDP冲动。由于财权上移而事权下移，地方政府既要迎合单一制下的上级的GDP政绩要求，又要以提高本地财政收入为前提而承担更多公共服务职能，势必会扭曲地方政府的角色，即一方面在以土地开发为主要形式的经济发展中侵害百姓的利益，另一方面又聚焦于经济事务而无力提供更好的公共服务。为此，作为财政管理体制的一个重要形式的转移支付体制应该改革(转移支付主要用于有关地方的经济发展和基础设施项目上)，建立以公共服务为主旨的财政体制。中国政府的财力已经有能力建立一个初级的福利国家。
　　作者:中国人民大学比较政治制度研究所所长 杨光斌