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美国的行政问责制
2011-03-18 作者:傅思明 来源:中国宪政网

  1974年8月8日,美国总统尼克松因参与了掩盖白宫官员卷入非法进入民主党总部的水门事件真相的阴谋而被迫引咎辞职。

   “9 11”事件后,因为所有劫机犯都是获得移民和归化局的批准合法进入美国,美国移民和归化局遭受了广泛批评和巨大压力,该局局长詹姆斯亨齐格勒宣布引咎辞职。

  美国中央情报局长特尼特也因在伊拉克错误情报问题和“9传11”事件前中情局未采取有效防范措施而饱受美国各界人士批评,于2004年6月2日引咎辞职。

   美军太平洋舰队“格林维尔号”潜艇2001年曾在夏威夷海域撞沉了一艘日本渔船,造成9名日本男子死亡,太平洋舰队司令托马斯?法戈因此受到指责,并引咎辞职。

   美国前贸易谈判代表巴尔舍夫斯基的女儿很喜欢中国玩具。巴尔舍夫斯基来北京参加谈判时买了43个中国玩具,但除一个玩具外,其余42个都被美国海关裁定为逃税,于是,新闻媒体就此大做文章,攻击她假公济私。巴尔舍夫斯基不得不多次向国民道歉,这才平息了风波。

   在美国,由于三权分立和制衡原理的要求,政府不对国会负责,总统只向全体国民负政治上的责任。总统可以要求每个行政部门的主管官员提出有关他们职务的任何事件的书面意见,并拥有任命和罢免政府官员权力,以增强官员们的政治回应力和责任心。例如,1935年最高法院在汗弗莱执行人诉美国案中裁决:总统不得以政治的理由和其他理由随意把独立管制委员会的委员免职,只能根据无效率、玩忽职守和违法乱纪理由免除该委员会委员的职务。这恰恰表明,美国总统可以对政府官员行使职责的情况进行问责。而且,政府内部还拥有其它形式的行政监督,如专门委员会调查等,以此来达到监督行政官员、提高行政效能的目的。

   国会问责

   美国国会设有政府责任办公室,帮助国会调查联邦政府部门的工作表现,预算经费的去向,政府项目是否达到了预期的目标,是否向公众提供了良好的服务等。该机构还对政府的政策和项目情况进行评估和审计,对其违法或不当行为的指控进行调查,并提出法律决定和建议。

   美国实行代议制度,统治者对被统治者负责,实际上表现为非民选的官员对民选的官员负责。国会是代议机构,国会对政府及其官员的监督与制约一直是美国宪政民主的内在制度安排。国会有调查权,对政府的一切活动可以进行调查。总统和政府高级官员,如果违法失职或者犯罪,国会众议院可以提出弹劾,参议院可以进行审讯、作出决定,解除被弹劾人的职务。最著名的事件就是1974年,参议院水门委员会对水门事件的调查,导致美国总统尼克松在一片弹劾声中宣布辞职,就是这一制度运用的例子。再如,另一个引人关注的案例就是美国“9噠11”事件独立调查委员会曾紧锣密鼓地进行相关责任的调查。该委员会成立于2002年底,负责对“9啰11”前后美国的外交、情报、移民、商业飞行以及恐怖组织资金流动等方面进行调查,并对布什政府和前克林顿政府的主要官员包括国家安全助理进行质询,主要内容是澄清日前有关两届政府都存在忽视“基地”威胁,得到情报后没有及时采取军事行动,以致外交和军事双失败,从而导致“9塀11”惨剧发生的情况。严厉的监督调查程序以及接踵而至的压力甚至制裁表明,失职所要支付的代价昂贵。

   选民问责

   美国宪政制度的一个重要原则就是政府为它所有的行为向公众负责。美国宪法规定,选民们如果对政府官员的行为不满意,可以采取行动让他们下台,可以对官员进行问讯和罢免。1903年洛杉矶市批准有关罢免的宪章修正案,成为美国第一个承认公民有权罢免政府官员的城市。经过一个世纪的发展,目前美国已有15个州可罢免州级官员,至少36个州可罢免地方政府官员。大多数州及地方政府的罢免程序可分为三个环节:第一,提出罢免申请;第二,征集支持者签名;第三,罢免选举。如:美国加州前州长戴维斯被问责下台的过程,就是先由选民联名签字,达到一定法定数字后生效,重新举行大选的结果。

   罢免已成为美国代议制政府在地方一级不可或缺的补充工具。罢免更多地依靠公民与社会对公共权力及公共官员进行的更为严密的监督和制约,为选民提供了更广泛的政治参与机会。

   行政机关内部问责

   在美国,政府内部专门的问责机构主要有政府道德办公室、美国监察长办公室以及功绩制保护委员会。

   1.政府道德办公室。根据1978年《联邦从政道德法》(1989年修订为《道德改革法》),美国政府成立了政府道德办公室,其主要职能是确保这一法案在官员的日常工作中得以执行,审查联邦高级官员的个人财产申报,纠正官员的不正当行政行为,减少并设法解决政府官员在工作中出现“利益冲突”。根据1989年修订后的《道德改革法》,政府道德办公室从联邦人事管理总署中分离出来,成为政府的独立机构,以更加独立,更加有效地推进廉政建设。该办公室是联邦政府的一个小机构,只有80人;办公室主任由总统提名、参议院批准、总统任命,任期5年,保持政治中立。政府道德办公室的主要职责是:负责制定行政系统的伦理标准(最低标准)与伦理政策;与各部门合作制定适合部门特点的伦理标准与廉政计划(各部门都有自己的道德办公室);审阅政治任命官员的财产公开申报表(四个内设机构中有两个机构从事这项工作);提供相关咨询与培训。政府道德办公室只制定伦理规则,扮演“顾问角色”,调查和执法由监察长办公室、司法部等其他部门负责。

  2.监察长办公室。为了调查和预防行政机关内部官员、承包商和担保人有关欺诈、浪费、滥用职权及其他违法违纪行为,1978年通过了《监察长法》,该法案授权在各行政机关内部设立监察长办公室,监督各行政部门日常的行政工作。该法授予监察长发出调查传票和其他独立的调查权。监察长由总统提名、参议院批准、总统任命,监察长同时向行政机关首长与国会负责,每半年向国会汇报一次工作。监察长办公室开展监察的方式有:一是制定审计计划。二是跟踪审计计划。如审计处发现有舞弊及违法之处,则交给调查处。监察长通过审计和调查,可以向行政首长提交改进建议;将涉嫌触犯行政纪律官员的案件转给行政首长处理,如认为其行为触犯了刑律,便把案件转交给司法部或联邦调查局;对于重大案件,监察长有权及时向国会、总统提交报告。三是受理举报。监察长与联邦调查局、国会责任总署紧密合作受理民众对官员的举报。

  3.功绩制保护委员会。功绩制保护委员会是根据1978年《公务员改革法》设立的。为更好地保护举报人,该法律扩大了功绩制保护委员会内特别法律顾问办公室的权力。该机构接受举报者的申诉,负责调查及诉讼。1989的《检举者保护法》将特别法律顾问办公室确定为联邦政府的独立机构,除负责调查联邦雇员违反参与政治活动限制规定的案件外,主要职能是保护联邦职员特别是检举人免受非法报复。根据该法,雇员可以向特别法律顾问办公室提供政府部门违反任何法律、规定或条例、管理极度不善、大量浪费资金、滥用权力或对公共健康与安全构成实质性或特定危险的证据,而无需害怕打击报复,除非本人同意,可以不暴露身份。任何违法者的责任追究包括:开除、降级、停职(1—11天)、谴责、禁止到联邦政府工作5年、民事罚款(最高1100美金),等等。

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