平安是福的道理世人皆知，但天有不测风云，人有旦夕祸福，各种突发的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件往往不期而至，严重影响人们的正常生活，影响社会的稳定和谐，因此需要积极应对突发事件，有效实施危机管理，尤其需要应急法制提供有力的法律保障。
在中国特色社会主义法律体系的建设过程中，应急法制曾是长期被忽视、非常薄弱的领域。2003年SARS疫情的严峻考验成为重大转折，当时残缺脆弱的危机管理体系充分暴露了体制机制不健全、应急手段资源不足、法律规范残缺零散等缺陷，造成应急管理工作被动无力、教训深刻，如何加强和完善应急法制成为重大现实问题凸现出来。痛定思痛，亡羊补牢，各级政府机关和有关组织机构依法应对危机的能力受到认真反思，人们学会把一案三制（应急管理体制、机制、法制和应急预案）的完善程度上升为评价社会进步的重要尺度，由此大大加快危机管理能力建设和应急法制建设步伐。经过几年来不断努力，作为最薄弱环节之一的应急法制已成为发展快、作用大、亮点多的一个法制领域。
现在，与应急管理直接相关的法律有30余部，行政法规有50余部，还有一系列有关法规、规章，多层次、多类型的应急法律规范在依法应对突发事件、加强应急管理方面发挥着重要的保障作用，这是坚持以人为本、依法行政、科学发展、社会和谐的指导方针在应急法制领域的具体体现。其中，起着总体指导作用、扮演龙头性法律角色的是2007年11月1日起施行的《突发事件应对法》。
这部法律的草案起草工作是在2003年5月SARS疫情危机尚未过去，根据中央领导同志的指示开始启动的，由国务院法制办公室具体负责，我作为宪法和行政法专家参加了起草小组。回想参与这项立法起草工作的经历，有一些事情感受深刻、至今难忘，这里略谈几点与大家交流分享。
一是本法起草工作的理念和原则好。“有效的危机管理与应急法制是和谐社会的保健因素”，“没有完善的应急法制也就没有宪政与行政法治”，“应急法制建设是一项庞大复杂的社会系统工程”，“危机管理工作要透明开放、各方参与、政民合作”，“保护公民权利、约束行政权力与保障紧急权力要兼顾平衡”，“应急法制建设要符合现代法治发展潮流和我国危机管理实际”等等，记得这些都是起草工作中专家们一直坚持的理念和原则，并且尽量体现到具体条款的内容中。
二是本法起草工作集思广益有智慧。此项立法开初，特想全面解决问题，加之2004年修改宪法时通过了有关紧急状态的条款，所以开初的建议稿、试拟稿和草案采用的名称都是《紧急状态法》或《突发事件应对和紧急状态处置法》，写进了很多关于紧急状态的专门条款。随着研究起草工作的深入，如何处理突发事件的一般应对和进入紧急状态后的特殊应对的关系成为起草小组亟需解决的疑难问题，如何调整该法的名称也成了颇感踌躇的问题。记得当时我带领人大法学院课题组于2005年初就此问题向起草机关提出一项报告，建议将本法名称改为《突发事件应对法》。理由是紧急状态是对突发事件导致的公共危机发展到更深程度时选择确立的一种法律拟制状态，紧急状态的宣告与实施只是应对突发事件的后续阶段、一种手段，只不过其应对的事态更危重，采用的手段更特殊而已，将本法名称定为《紧急状态法》无法涵盖对突发事件的预防和一般应对等内容，可能造成法律名称与具体条款之间的名实不符，会给部分条款的起草带来立法技术上的困难；而采用《突发事件应对法》这一名称可涵盖本法的全部内容，且可避免名称过于累赘。后来正式出台的法律文本不再放入关于紧急状态的许多具体规定，仅用一个条款（第六十九条，共两款）指明解决紧急状态实务问题的基本路径和操作空间，本法名称与内容就更为吻合，也解决了紧急状态实务处置难题，这是立法机关从实际出发的调整结果，也表现出立法工作者的法律智慧。
三是本法起草工作也留下一些遗憾。《突发事件应对法》第六十一条第二款规定了“受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施”。实际上，该法起草过程中经过多次讨论和争论，曾在一个阶段的试拟稿和草案中，在“救助、补偿、抚慰、抚恤、安置”的善后工作计划后面，增加了 “心理危机干预”的善后工作计划。而正式通过的法律文本中无此规定，我一直觉得非常遗憾。众所周知，突发事件发生以后，有关人群不仅遭受人身和财产的巨创，而且心理上也遭受沉重打击，易于发生个体或群体的精神异常波动。比如发生一个重大突发事件后，几万人集中住在帐篷区，有时一住数月甚至一年数载，易于出现心理失常且易于集体感染，甚至发生心理崩溃，导致自杀、骚乱、暴动，这就需要进行心理危机干预或者说心理调整、心理帮助，这是以人为本的要求。而且，还须要在一定的时期内进行心理干预，否则错过关键期的心理干预效果就很差。记得当年大连“五一”空难，就专门从北京派了几位专家去进行心理干预，受到危机处置机构和当事人的好评。尽管对于何谓心理危机干预，有无必要建立、如何建立、如何运行心理危机干预机制，人们见仁见智、多有争论，但此项专业工作的必要性是有目共睹的；而且心理危机干预的专业性极强，专业队伍、专业技术、专业经验的积累极为不易，如果立法上有规定会有利于这一专门领域的长期建设发展，关键时刻更能发挥出特殊作用，因此在起草过程中我一直主张就此作出专门规定。由于没能形成足够共识，最终出台的文本没能将此条款纳入，留下极大遗憾，只能留待修法补救。当然，由于法律文本在此处使用了“等”字，也可将其理解为等外“等”，在法律实施过程中可从实际出发，依法扩展出心理危机干预等科学、适用、高效的善后工作计划，来满足应急管理工作之需。
2003年举国成功应对SARS疫情危机以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央实施坚强领导和正确指挥，歌姬国家机关和全国人民上下一心，成功应对了一个又一个突发事件及其导致的公共危机，保障了经济与社会生活的正常进行，维护了国家、社会和人民利益，推动了应急法制快速发展，经过短短几年时间就建立起渐趋完备的应急法律体系，成为我国法制发展最快的领域和亮点之一。这是一系列观念更新、制度创新的结果，对此应予充分肯定。《突发事件应对法》作为我国应急法律体系中起着总体指导作用的龙头性法律，与其他的应急法律规范一道在社会生活中发挥日益重要的制度规范作用，也促使人们在更广阔的背景下深入认识我国应急法制发展的历史经验和未来课题。现在需要进一步深化认识、更新观念、创新制度，培育科学、民主、高效的新型应急法文化，为我国应急法制进一步发展创造更好的条件。