最近几年，个人所得税备受社会各界关注，相关政策的每次调整都会引起轩然大波。从工资薪金扣除额的提高，到利息所得税税率的下调，再到利息所得税的暂停征收，无不引来热议，讨论范围涉及个人所得税的方方面面，特别是关于宽免额即扣除额标准方面的看法，屡屡成为舆论界热议的焦点。
　　
　　在以市场作为资源配置基础的经济环境下，收入分配状况是由个人掌握与提供的生产要素（劳动、资本、土地等）的数量及其价格决定，人们占有（或继承）财产情况的不同以及劳动能力、创业能力等方面的差别，必然带来收入状况的高低悬殊，收入分配差距趋于扩大的现象必然存在，因而需要政府干预来调节市场经济初次分配带来的收入悬殊，税收便是调节收入分配（既包括初次分配，也包括再分配）的重要手段之一。
　　
　　总体上看，税收同时承担筹集财政收入、调节分配以及稳定经济等职能，但落实到某个具体税种上，却各有所侧重。按照马斯格雷夫的分析认识，所得税类和财产税类调节收入分配的效果较好，所得税类调节流量的收入分配，财产税类调节存量的收入分配，二者相互配合，共同发挥税收调节收入分配的作用。所得税类又以个人所得税调节收入分配的效果较佳，通过累进税率和宽免额的方式，达到高所得者多缴税、少所得者少缴或不缴税的目的，促进社会效率与公平的优化平衡。同时，随着经济社会发展到一定阶段，个人所得税筹集财政收入的职能也往往得以充分发挥。因而个税被称为“良税”，深受市场经济发达国家之重视，纷纷将其作为主体税种，收入占比较高。如美国个人所得税收入始终是各税之首，在2000年，其收入占联邦级全部税收收入的比重曾高达41.9％（2006年该比例为36.5％，仍明显高于1965年的31.7％）。以注重流转税（增值税）作用为特色的德国和挪威，其个人所得税的地位也不可小觑，2006年这两个国家个人所得税收入占中央级全部税收收入的比重分别为24.5％和20.7％，均列居第三位。
　　
　　与国际经验相比较，我国个人所得税在以下方面还存在缺点和不足：第一，分类计征模式与无差别的宽免扣除制度，导致我国个人所得税税基无法真实反映纳税人的纳税能力，进而导致个税调节收入分配差距的功能不能充分发挥。第二，税率设计档次过多，最高边际税率过高，增大征管难度，效果不佳。
　　
　　仅仅调整宽免额意义不大
　　
　　根据目前情况，我们建议我国个人所得税改革不仅仅停留在宽免额调整上（或“起征点”的上调上），而应在综合改革上迈出实质性步伐。仅仅调整宽免额对实现个人所得税调节收入分配目的意义不大，且会出现逆调节。
　　
　　这是因为：首先，目前我国个人所得税免征额已不低，低收入者已无税。按照我国现行个人所得税制，工薪所得费用扣除标准为2000元/月，同时，个人按照国家规定缴纳的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、住房公积金等“三险一金”（一般应占职工月工薪收入的20%左右）均可在税前扣除，此外，个人取得的独生子女补贴、托儿补助费、离退休工资等都是免征个人所得税的。按此计算，每月工薪收入在2500元（年收入在30000元）以下者已无须缴纳个人所得税。根据国家统计局公布的城镇居民家庭收入情况看，中等偏下户就业者年均收入为29005.4元，这意味着，我国中等收入以下家庭（比例达50％）是不需缴纳个人所得税的。更何况这种收入包括所有收入，如果将口径缩小至薪酬，则有更多家庭无需纳税。据统计，2007年工薪收入者纳税比例为30%左右，意味着约有70％的工薪收入者是不需要缴纳个人所得税的。此外，2008年我国城镇居民人均消费性支出为11243元，即937元/月，远远低于2000元/月的扣除标准，考虑就业者赡养人数的因素，按2008年平均每一就业者人均负担人数1.97人计算，则2008年城镇就业者人均负担的消费支出约为1846元/月，仍低于2000元/月的费用扣除标准。2008年我国城镇单位在岗职工平均工资为29229元，即2435元/月，扣除2000元的费用扣除标准和“三险一金”约500元，实际工薪收入在社会平均工资水平以下的职工是不需要缴纳个人所得税的。从2008年各地最低工资标准看，深圳为1000元/月，上海为960元/月，北京、大连为800元/月，西安、郑州为600元/月，银川为350元/月，均远远低于2000元/月的费用扣除标准。
　　
　　其次，如果目前大幅提高费用扣除标准，受惠多的会是高收入者，中等收入者得益少。比如将扣除标准提高至3000元/月，月薪为5000元的纳税人税负只能减少100元/月，而月薪为1万元的纳税人税负减少200元/月，占二者收入的比例均为2％；将扣除标准提高至5000元/月，月薪为5000元的纳税人则不用交税，即税负减少175元/月，而月薪为1万元的纳税人税负减少500元/月，占二者收入的比例分别为3.5％和5％；将扣除标准提高至10000元/月，月薪为5000元的纳税人仍然只减少税负175元/月，而月薪为1万元的纳税人税负减少825元/月，占二者收入的比例分别为3.5％和8.3％。应当说，在这种情况下，扣除额越高，对高收入者是越有利的。这些有纳税能力的人本应交缴入国库的资金，原来是转而增强财政再分配去扶助低收入阶层的，减少这种再分配功能只会与个人所得税设计的合理取向南辕北辙。
　　
　　具体改革建议
　　
　　我们认为可考虑的具体改革建议是：
　　
　　第一，纳税人和征税范围。纳税人包括中国居民或有来源于中国境内所得的外国人。征税范围：中国居民所有境内外货币和非货币所得；外国人：来源于境内的货币和非货币性所得。其中，农民的农业生产收入免税。对农民农业生产收入免税，是基于以下三点考虑：农民收入低，属于弱势群体；农业收入的成本不易核算；农民数量众多，农业收入多以现金形式获取，不易监管。
　　
　　第二，除资本利得外，所有应税收入纳入综合范围，统一计征，以体现量能负担原则。
　　
　　第三，实行有差别的宽免额制度，即在基本宽免额基础上，按照个人具体支出情况，实行常规化调整。目前可纳入动态的常规调整的因素包括：个人家庭瞻养情况、大病医疗支出、消费信贷利息支出。基本宽免额设定为每人每年扣除20000元，以后随通货膨胀情况定期（可考虑3年左右）调整。该额度提出的依据是：本着扩大税基的原则，个人所得税纳税人应覆盖除低端收入者外的全部有收入者。国家统计局将我国城镇居民收入分为7个组，即最低收入户（10％）、低收入户（10％）、中等偏下户（20％）、中等收入户（20％）、中等偏上户（20％）、高收入户（10％）和最高收入户（10%）。2008年低收入者和中等偏下收入户就业者的平均年收入分别为17702.24和22093.67元，取二者平均值，即为20000元。这可以保证低收入者的上线或中等偏下收入者的下线以下的社会成员，免缴个人所得税，而其他人员均纳税，保证宽税基原则的实现。
　　
　　第四，税率，综合所得部分适用5档超额累进税率，各档税率及适用范围见表1；税负对比具体情况见图1。
　　
　　表1    改革后个人所得税税率表

　　
　　
　　从图1中直观地看，与现行税制相比较，各收入档次的模拟名义税率和实际税负，都有降低，尤其是中低收入者大大减轻。如对于年薪36000元的纳税人来说，在现行税制下，其税负为0.83％，而模拟税制下，税负为0.44％，相差几乎为1倍。对于年薪10万元的中等收入者来说，现行税制下实际税负为9.5％，而模拟的实际税负仅为3.2％，相差近三倍。
　　
　　该税率结构比较简单且最高边际税率降低10个点，既简化征管，又有利于保证税率的有效性。同时，低收入者纳税但税负很轻，满足既培养纳税人纳税意识又不对其构成较重负担的要求；中等收入者税负较轻，有利于对中等收入阶层的培养和促进中产阶级的形成；高收入者名义税负比照原工薪所得的9级超额累进税率，总体上也是降低的，但考虑到实际生活中，高收入阶层的薪酬外收入所占其总收入的比重明显高于中、低收入阶层，而原来这些收入基本得不到“超额累进”的调节，且很容易偷逃税收，在新个人所得税的“综合”部分覆盖下，这些收入将一并纳入较高边际税率的征收范围，实际的结果，必定是这些人的实际税负上升。
　　
　　征管上，以年为时间纳税单位，实行源泉扣缴与自行申报相结合，年终汇算清缴，多退少补。工资薪金、劳务报酬、稿酬、利息、股息、红利等各项所得，实行源泉扣缴，其它所得由纳税人自行申报。次年第一季度结束前，所有纳税人自行申报，根据已缴纳和应缴纳情况，补税或退税。源泉扣缴旨在防止税收流失，同时保证税款均匀入库。自行申报旨在培养纳税人纳税意识并辅助源泉扣税、减少税收流失。