在2010年11月17日召开的国务院常务会议上，提出“稳定物价、保障群众基本生活”的四大新举措，这是一项非常重要的制度安排，充分体现政府希望在抑制通货膨胀背景下和转变经济发展方式过程中更加注重保障和改善民生，以促进社会公平正义。

　　社会财富是由社会成员创造的，政府以税收收入为主要手段实现财政收入来履行行政管理和社会管理的职能，社会成员在完成纳税义务后应享受到政府公共服务的基本福利。但由于社会成员彼此收入手段的差异，加上农民占社会人数主要部分和东西部地区经济水平差异过大的实际，如何通过财税制度建设，完善收入分配体系，在政府实现税收收入的目标后，尽量将国家财富用于民生，切实使社会成员享受到公共福利，控制两极分化的局面，成为收入分配面临的制度性问题。

　　税收收入的稳定性和政府在分配环节的主动性

　　“十一五”以来，国家的经济实力有了很大的增强，即使在金融危机的冲击下，由于政府应对有方，国家的财政收入并没有受到过多的冲击，反而实现高速增长。2010年1—10月，全国财政收入累计70899.82亿元，比上一年同期增加12536.02亿元，增长21.5%。财政收入中的税收收入 62895.14亿元，增长22.6%；非税收入8004.68亿元，增长13.6%。由于实行扩大内需、实行积极财政政策、加快经济发展等有效措施，进入新世纪以来，政府的税收收入非常稳定。统计2005年和“十一五”的前四年即2005—2009年，政府的财政收入分别为31649亿元、38760亿元、51322亿元、61330亿元、68518亿元，增长比例分别为19.90%、22.47%、32.41%、19.50%、11.72%。在整个财富增长的总量里，政府的税收收入在整个分配环节还是占据优势比例，2005-2009年，税收收入为28779亿元、34804亿元、45622亿元、 54224亿元、59522亿元，比上年增长率分别为19.09%、20.94%、31.08%、18.85%、9.77%。

　　2005-2009年，我国的国内生产总值（GDP）分别为184937亿元、216314亿元、265810亿元、314045亿元、 340507亿元，比上年的增长率分别为10.4%、11.1%、11%、9.6%、9.1%。无论是财政收入增长比例还是税收收入增长比例，都超过国内生产总值的增值比例，也就是说，用于社会成员的直接性分配的财富总量是比财税收入总量要低的。

　　在再分配环节，由于政府行政管理成本（也可称为行政成本）过高，直接影响用于公共服务的总量。在税收收入相对确定时，影响将相关的公共收入用之于公共支出的主要因素就是政府行政管理成本和税收征管成本。由于各种原因，我国政府的行政管理成本和税收征管成本是比较高的。“有统计表明，我国行政管理支出从1986年的220亿元增长到2005年的6512亿元，20年间增长30倍，年均增长率19.5%；同期，财政支出增长15倍，年均增长率 15.4%。1986年，我国行政管理支出占财政支出的比重为10%，2005年则上升到20%，提高了10个百分点。如果按照国际货币基金组织 15.6%的标准，我国是世界上行政成本昂贵的国家之一。”行政成本过高问题，已为社会各界所关注，其实已经是提高公共财政制度效率的重要因素。2007 年3月12日举行的全国政协十届五次会议第四次全体会议上，冯培恩委员发言时就指出，从1986年到2005年中国人均负担的年度行政管理费用由20.5 元增长到498元，增长23倍，中国行政管理费用超常规增长与政府浪费现象有关。而同期人均GDP增长14.6倍，人均财政收入和支出分别增长12.3和 12.7倍。可见，20年来人均负担行政费用的增长速度明显快于人均GDP和财政收支的增长速度。

　　近年来，政府也意识到这个问题并积极采取措施加以控制，不过由于各种原因，要有效控制这一现象，还需要一个过程。2010年10月18日，十七届五中全会通过的《中共中央关于制定“十二五”规划的建议》中已经明确提到需要增加用于民生的支出，降低行政成本：“要增加政府支出用于改善民生和社会事业比重，扩大社会保障制度覆盖面，逐步完善基本公共服务体系，形成良好的居民消费预期。”“推进行政体制改革。进一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，加快推进政企分开，减少政府对微观经济活动的干预，加快建设法治政府和服务型政府。继续优化政府结构、行政层级、职能责任，降低行政成本，坚定推进大部门制改革，在有条件的地方探索省直接管理县(市)的体制。”

　　社会成员收入的差异性和实际购买力的不确定性

　　作为社会成员，在财富分配中主要从两个渠道中取得，一是靠自身劳动或其他收入方式取得财富，二是从政府提供的公共服务中获得基本保障。作为发展中国家，我国疆域广阔，各地经济发展水平的差异巨大，尤其是东西部地区、城市与农村等，我国居民收入所体现出来的地区差距、行业差距和城乡差距很大，因此各种利益主体利益差距的不平衡是非常突出的。在西方发达国家，如20世纪80年代，德国、日本和加拿大人均GDP最高与最低之比分别为1.93、 1.47、2.03,而我国不同地区之间人均GDP地区差高达10倍以上。2001年，东部11个省市人均GDP为1600美元，而西部12个省市区只有 610美元，同一指标13个贵州省只相当于一个上海市。在行业差距上，最高收入和最低收入之比在2000年已经上升到2.63∶1。在城乡差距上，至 2001年，城乡居民收入比为2.9∶1，2002年继续扩大为3.11∶1，2009年上升为3.33∶1，这就是说，城乡收入比的差距越来越大。

　　我国居民收入的整体性差距也很大。国际上有反映收入差距基尼系数（Gini Coefficient），该系数指在全部居民收入中，用于进行不平均分配的那部分收入占总收入的百分比。基尼指数在0和1之间，数值越低，表明财富在社会成员之间的分配越均匀。国际上通常把0.4作为收入分配差距的“警戒线”。一般发达国家的基尼指数在0.24到0.36之间。1978年，我国综合基尼系数（城镇、农村收入统测）约0.185。1991年，综合基尼系数上升到0.282,2000年为0.458,2009年为0.49,远远超过国际公认的警戒线。尽管这一指标的统计不一定完整，但社会成员收入分配差距确实有加大趋势。

　　金融危机以来，由于国际经济复杂多变，世界经济格局变革加剧，金融领域风险没有完全消除，各国刺激经济政策多样，国际大宗商品价格和主要货币汇率、利率的波动也加剧，各国也实行有利于本国的贸易保护主义，能源安全、粮食安全等外部环境变数太大，导致国内物价指数、房价等错综复杂。近几年来，货币发行量远远大于GDP的增长总量，尤其是2009年以来，通货膨胀的压力很大，物价飞涨，尤其是房价的增长使社会成员的个人财富的实际购买力严重“缩水”，这种状况也严重影响社会成员之间的财富差距。以北京、上海、深圳、杭州等地来看，如果仅以劳务报酬为主要收入来源，那么添置一套普通住宅将要付出多年甚至几十年的努力。也就是说，用制度化方式尽量化解社会成员的收入差距和防止通货膨胀、物价上涨已经成为保证社会和谐发展的重要举措。也只有有效控制贫富差距，才能有效化解社会矛盾、减少政府用于社会保障的负担。

　　通货膨胀的压力不仅影响社会成员的财富总量和实际购买力，也影响社会养老基金的整体效率。按大致测算，我国基本养老基金累计余额已达1.25万亿元，覆盖2.36亿人。面对不断增长的CPI，由于此项养老金的年均投资收益率远不到2%，这就意味着每年要损失几十亿元。

　　在防止通货膨胀对民生质量影响方面，应在立法中界定通货膨胀指数的公布制度，并在纳税人的应纳税额计算、个人所得税计算方面、退休金、养老金提供等方面，考虑通货膨胀指数的影响，并在相关计算公式里增加通货膨胀指数调整项目。类似于委内瑞拉、秘鲁等国都有通货膨胀指数的公布制度，并在个人所得税等项目直接适用。

　　税收征管的强制性和服务民生要求的不对称性

　　从公共财政的制度内涵来看，古人所提的“取之于民、用之于民”的提法基本涵盖了对收入进行公平性分配的目标要求。但在实际运作中，由于税收征管是以政府为主体，而服务民生的收益主体是一般社会成员，作为普通纳税人身份履行纳税义务以后，在要求政府提供公共服务时，其权利的要求方式还存在不足。

　　具体到政府行使税收征管职能，和向社会成员提供公共服务这两大公共财政行为中，还是存在非常大的权利主体行使地位的不对称性。从权利职能来讲，政府行使税收征管权是以国家强制力为保障，提供公共服务时也有公权力和国家机器的支持，但纳税人进行纳税，社会成员（含纳税人）接受公共服务时，一旦权利受到损害，权利救济手段是有限的。因此，需要用法律来保障社会成员的利益，用权利限制税收征管部门的权力。

　　从权利本位的角度，政府进行税收征管和提供公共服务引发以下四重法律关系：（1）政府行使税收征收管理权与提供公共服务之间的权力和义务的关系 (power and obligation)。这两项行为的主体都是政府机关，或代表政府的其他非行政主体（如提供国防服务的人民军队、提供卫生服务的医疗机构）等。这里存在政府行使征收税收的权力和履行公共服务义务的矛盾关系。这种关系由于权力和义务的主体都是政府，所以主体之间很难形成“实质性利益冲突”，这种主体间的矛盾往往用协调的方式来处理。促使政府履行公共服务义务主要靠“责任意识”和行政方式或准行政方式加以推进。

　　（2）政府向社会成员行使税收征管权与社会成员（指有纳税义务的）向政府履行纳税义务的关系（power and duty）。实际上，这种权力义务是非常不对等的，首先在于对税种税率规定确定环节，社会成员的话语权是有限的，基本由立法部门所主导；其次，税收征管权的行使有国家强制力和相关惩罚性法律作支持，而社会成员基本是不能对抗征税的，虽然理论上有税收法定原则，但对于不是法律层面的税收法规，纳税人也是无法抗拒的。学术界所称的纳税人权利是在纳税的基础上描述的，难以减免纳税人的纳税义务。

　　（3）社会成员（有纳税义务者）向政府的纳税义务和要求政府提供公共服务的权利要求的关系（duty and rights）。通常说权利义务是对等的，那么，社会成员在向政府履行纳税义务后（或者不发生纳税的社会成员），假如政府的公共服务没有到位，是否有要求政府提供公共服务的权利？在制度思考时，我们应面对一种现实，对于社会成员要求政府提供公共服务的权利要求，我们应该如何以制度方式促使它实现？

　　（4）政府向社会成员提供公共服务的义务和社会成员要求政府提供公共服务的权利要求的关系（obligation and rights）。这种关系揭示的是政府在提供公共服务时，服务对象和服务内容不能完全满足或无法满足社会成员对政府提供公共服务的权利要求。主要有以下几种情况：其一，地区差异导致的公共服务范围和质量的差异（包括教育、医疗等）；其二，由于城乡差别导致的公共服务范围和质量的差别；其三，由于不同公共服务供应者导致的公共服务范围和质量的差异；其四，由于预算制度的不平衡或转移支付制度的不规范、不公平导致的相关社会成员所受公共服务的范围和质量的差异，等等。

　　由这四重法律关系可以揭示两方面制度性“缺位”：其一，从政府来说，有向民众征税的权力(power)，但反过来，政府是否有提供公共服务的义务 (obligation)？如果有的话，应该怎样提供？如果没有，是否存在政府“义务缺位”问题？如果存在“义务缺位”问题，法律上应该怎样解决？

　　其二，从公民来说，有依法向政府纳税的义务（duty），但反过来，公民有没有要求政府提供公共服务的权利(rights)?如果有的话应该怎样实现？如果没有，法律应该怎样解决公民“权利缺位”问题？

　　由于存在这两方面的“缺位”，公共财政的税收征管和公共支出政策的制度安排环节就显得极其重要，这也是税收法定原则和财政支出刚性预算原则的内在要求。

　　温家宝总理在2010年十一届人大三次会议上所作的《政府工作报告》中重点提出发展积极与改善民生，改善政府工作，并对公共财政的完善，加大公共服务的基础性制度保障方面提出要求：“必须坚持发展经济与改善民生、维护社会公平正义的内在统一，围绕改善民生谋发展，把改善民生作为经济发展的出发点、落脚点和持久动力，着眼维护公平正义，让全体人民共享改革发展成果，促进社会和谐稳定。”“政府工作与人民的期望还有较大差距。职能转变不到位，对微观经济干预过多，社会管理和公共服务比较薄弱”；“我们要以转变职能为核心，深化行政管理体制改革，大力推进服务型政府建设，努力为各类市场主体创造公平的发展环境，为人民群众提供良好的公共服务，维护社会公平正义。”

　　在报告中，温总理提出政府需要更加注重保障和改善民生，并在“实施更加积极的就业政策”，“加快完善社会保障体系”，“进一步促进教育公平”， “稳步推进医药卫生事业改革发展”等方面，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。“我们要全面正确履行政府职能，更加重视公共服务和社会管理。加快健全覆盖全民的公共服务体系，全面增强基本公共服务能力。”这是制度要求，也是制度目标。这也是政府征收税收的目的，也是民生得到基本保障的关键。

　　在规范收入分配制度这一关系民生利益的问题上，国家已经高度重视。在《中共中央关于制定“十二五”规划的建议》中也有制度化目标要求：“要完善收入分配制度，合理调整国民收入分配格局，着力提高城乡中低收入居民收入，增强居民消费能力。要增加政府支出用于改善民生和社会事业比重，扩大社会保障制度覆盖面，逐步完善基本公共服务体系，形成良好的居民消费预期。”“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。” 我们共同期待这一目标的实现，也只有实现这一目标，才能切实保障社会成员的基本利益，实现税收收入服务民生的制度追求，真正做到“取之于民、用之于民”。

　　（詹清荣 作者系中国财税法学研究会常务理事，北京大学软法研究中心客座研究员）