城镇化战略需要更明确
2011-01-13
作者：相伟 王明姬
来源：中国发展观察
目前，我国城镇化正在沿着“两条线”同时推进，“一条线”是提高城镇化水平，表现在农村人口进一步向城镇转移、城镇人口总量不断扩大；“一条线”是提高城镇化质量，表现在农民工逐渐获得市民待遇、享受更高水平的公共服务。2010年4月，笔者跟随国家发展改革委青年干部调研组前往成都、宁波、嘉兴、沈阳、抚顺、鞍山等地区，对我国城镇化及有关问题进行了调研。
我国城镇化的形式更加丰富
改革开放以来，我国城镇的形式主要是大规模农村剩余劳动力进城、城镇空间大幅度拓展和城镇设施不断更新改造。从调查看，近年来这几个地区的城镇化形式更加丰富。 1．探索和推动农民工“市民化”成为城镇化重点
一些外来务工人员比较集中的地区，在进一步增加城市人口的同时，工作重点开始向探索和推动农民工“市民化”倾斜，开始探索各种途径为农民工提供城镇户口和更多的基本公共服务，促使农民工加快融入城市生活等。
部分地区开始为符合条件的农民工提供城镇户口。浙江嘉兴市实行了户口迁移准入制，以具有稳定职业或生活来源为基本条件，凡符合条件的申请人，准予其户口迁移至经常居住地落户。宁波市规定了农民工申请落户的基本条件，对外来务工人员实行梯度积分、逐渐落户的政策。
为农民工提供城镇基本公共服务是市民化的主要形式。宁波市为外来务工人员建立了“1+x”的基本公共服务包，涵盖了社会保险、就业培训、劳动合同、工资支付、义务教育、计划生育、公共卫生、职业健康安全、治安管理、社区服务、工会维权、户籍迁入、法律援助等15项内容。
少数地区还推动农民工全面融入城市生活，实现更高层次的市民化。宁波市采取了“五种模式”，包括和谐促进会、联谊会模式、管委会模式、和美共建家园会、雷锋团模式。目前，宁波市外来务工人员在100人以上的村融合性社会组织的建成率已达100%。
2．以城乡统筹推动城镇化进程
近年来，我国逐渐改变以城镇拉动为主、农村被动应对的城镇化模式，开始通过城乡统筹的方式，破解城镇化中的土地等制约因素，不断推动城镇化进程。
成都是比较典型的“大城市带大郊区”的地区，城乡发展差距大，城镇化动力相对不足。2004年以来，成都市组织实施一系列改革措施，促使土地、劳动力、资本、技术等要素在城乡自由流动、优化培植，统筹城乡规划和基础设施建设，加快城乡市场体制一体化，推动“三个集中”，即工业向集中发展区、农民向城镇和农村新型社区、土地向适度规模经营集中。2004年以来，每年向城镇转移农民近20万，2008年综合城镇化率达到50.1%，年均增长1.8个百分点，远高于全国同期平均水平。
嘉兴以“两分两换”的方式破解城镇建设用地制约，推动城镇化进程。嘉兴地区城乡差距较小，但农村建设用地利用效率低，城镇建设用地严重不足，统筹城乡的要求比较强烈。所谓两分两换，就是将农村宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进农民集中居住。配套以鼓励农民创业、扶持农民实现非农就业，以及组建投资公司进行市场化运作，利用流转土地发展现代农业等政策。“两分两换”的土地节约集约效果明显，据调查显示，农户户均宅基地占地1亩左右，宅基地置换城镇房产后，13个试点乡镇的土地节约率都在50%以上，公寓房每户实际占地不超过0.3亩，自建房不超过0.5亩。照此推算，嘉兴目前有60多万户农民住在农村，如果全部完成置换，可以节约30多万亩土地，为城镇化提供宝贵的空间。
3.尝试将“空间城镇化”和“人口城镇化”结合起来
上世纪九十年代以来，各地区大幅拓展城镇空间，但对失地农民的后续保障关注不够，产生了大量的“城中村”和困难人群，这也是导致我国空间城镇化与人口城镇化步伐不统一的重要原因。目前，各地开始探索对失地农民进行链条式补偿和安置，逐步将空间城镇化和人口城镇化结合起来。
沈阳、鞍山在支付失地农民征地补偿的基础上，从三个方面入手推动人口城镇化。一是用“农民上楼”的方式，解决住房这一最大问题；二是加快户籍改革，使被征地农民可以享有城镇户口，加大力度解决社会保障这一关键问题；三是采取措施为失地农民特别是失地农民的子女提供就业岗位，解决就业这一基础问题。沈北新区建设“农民新城”，安排被征用土地的农民集中居住，并把推进农村城市化与农村村屯改造结合起来，开展移村再建工作；在社保上，建立失地农民养老保险制度，与城市养老保险相衔接；在就业上，对45岁至60岁的失地农民提供公益性岗位（如绿化、环卫等），45岁以下的免费给予培训，可自行到经济区内的企业找工作，努力做到“项目引进，就业培训启动；企业竣工，农民持证上岗”，确保失地农民尽快就业。
4.更加重视中小城镇的发展和建设
新世纪以来，我国大中城市发展明显快于小城市和城镇。目前，各地在继续做大中心城市的基础上，开始培育新的中小城镇，促进小城市和城镇的发展。
沈阳、鞍山等市属于老工业基地，城市由于体制束缚而成为经济“孤岛”，对农村地区带动作用弱。沈阳经济区规划了33个新城、新市镇，其中规模在 10万人以上的新城25座，规模在5万人以上的新市镇8座。新城多是依托“老”城市，或为“老”城市的新外拓空间，或为连接两个“老”城市的纽带。大部分新市镇是在原有小城镇的基础上，通过行政区划调整，整合周围的城镇和农村成立新的行政区；整理农村居住用地，为城镇发展提供建设用地；集聚各种资源建设产业集中区，为新市镇发展提供推动力。鞍山市达道湾新城在达道湾镇的基础上，整合周围乡镇和农村，通过土地整理，盘整出可建设用地，建设集中的居住生活区，并吸引了大型钢铁加工企业和职业学校入驻，精特钢及钢铁深加工产业集群项目已经发展到75个，一批服务钢铁加工、机械加工、现代物流等产业的职业学校相继落户，短短几年时间，新市镇已具雏形。
我国城镇化中出现新问题
随着城镇化的形式逐渐丰富，其中的问题也更加复杂，一些老问题得到缓解，但也出现了一些新问题。
1．城镇化的阻力增大
改革开放以来，我国城镇化速度较快，1978-2009年我国城镇化率年均增长近1个百分点。但随着城镇化进程的推进、经济发展阶段的转变，我国城镇化的阻力大幅度增加。调研发现，引起城镇化阻力增大的因素有三个：
一是城镇化成本迅速提高。从政府角度来看，城镇化成本包括拆迁补偿和进城安置成本，据调查，2008年成都市政府支付的农民城镇化成本比 2004年增长了近2倍。从进城农民来看，城镇化成本主要是城镇生活成本和机会成本，城镇生活成本尤其是住房成本已经超过大部分农民工的支付能力，2009年嘉兴七星镇农村居民人均纯收入为13198元，而同期嘉兴市平均房价5000元/平米左右，远超居民购买能力；而且，随着国家对农村的补贴增多、农村公共服务水平的提高，城镇化的机会成本不断上升。
二是城镇化的主体发生变化。1990年代中期以来，我国城镇化的主体是进城农民工，但在各地的调查发现，农村劳动力正由总量绝对过剩向结构性过剩转变，剩余劳动力集中在难以城镇化的40岁以上，未来我国城镇化主体将转变为“进城”的农民工家属，而这部分人的城镇化难以自发完成，必须在政府加大财政投入、实现农民工市民化的基础上才能实现。根据对成都等地的调研，如果一个地区每年实现10万名农民工市民化，需要60亿左右的财政支出，再加上实现农民工家属进城，财政支出压力更大。
三是城镇化体制改革需要进一步攻坚。仅放松劳动力的城乡流动体制束缚已经难以适应未来城镇化的要求，一些深层次的体制机制因素，如城乡间土地和物业的流转障碍等，才是未来城镇化的最大制约。2009年，辽宁省公安厅出台《关于沈阳经济区户籍管理改革的实施意见》，彻底取消户口迁移限制，实现八城市城乡、城市间人口自由移动，但却没有出现预想中的农民大规模申请向城镇转移，原因就在于这种户籍改革仍不完善，户籍背后附着的各项福利才是重点，进城农民能否实现全部财产在城乡间顺利流转才是关键。
2．农民工市民化的速度慢、水平低、领域窄
农民工市民化的探索刚刚起步，问题仍然较多，主要是农民工市民化的速度过慢、为农民工提供的基本公共服务水平偏低、涉及的领域略窄等。
城镇户口是市民化的前提和基础，但农民工落户的速度过慢。城镇户口是农民工市民化的基础环节。目前宁波市仅有3名外来务工人员通过积分方式获得宁波城镇户口；从其他城市报道来看，也普遍存在着这种问题。到目前为止，我国统计为城镇人口的农民工数量为1.67亿，要在10-15年内实现市民化，每年需要“市民化”1200-1500万人，目前的速度远远达不到要求。
部分地区为农民工提供的“基本公共服务包”水平和质量较低，与城镇人口基本公共服务有较大差异。宁波市农民工综合险的社会保险成本不到本市职工的三分之一，成都市农民工综合险中不含养老保险，同时现有的社会保险与其他地区之间缺乏必要的转移接续；各地很少为农民工提供住房保障；这是不完整的市民化，而且相当于在市民和农民基本公共服务之间又增加了一个层次，不利于长远上解决这一问题。
市民化的领域过窄，一些地区在推动农民工市民化的过程中只注重物质层面，而对精神层面重视不够。由于文化层次、生活习惯等的差异，农民工与本地居民之间以及农民工群体内部矛盾纠纷频发，再加上缺少完备的利益诉求和权益维护渠道，农民工群体往往游离在城市社会之外，要实现农民工的完整市民化，必须要“物质”“精神”两手抓。 3．“以乡补城”出现新动向
目前，我国城乡统筹取得了很大进展，但各地在将城镇公共服务向乡村拓展的同时，却出现了新的“以乡补城”动向，即通过城乡建设用地指标挂钩，“促使”农民放弃农村宅基地，以农村建设用地支持城镇化用地。
部分地区推行的“宅基地换房、承包地换保障”，实质上是农地被政府征用的过程。国内学者和官员指出了这种做法在法理上、土地财政等方面的弊端，这些问题确实存在。调研中发现，许多地方的就业安置措施并不能保证农民就业，所提供的社会保障并不能保证他们的生活水平不下降；一些地方强力推进村庄撤并，大量农民被迫集中上楼居住，大大提高农民生活成本；而且，农村宅基地的复垦率并不高，复垦后耕地质量不高，耕地“变相”流失。这些都是进一步推进城镇化需要正视的问题。
4．中小城市和小城镇发展面临着“老困难”和“新错位”
中小城市和小城镇的发展仍然面临着一些“老困难”，主要是经济发展动力不足、就业岗位不足等。在沈阳等地区的调研发现，中小城镇的发展很大程度上还是依靠行政指令，除了离大中城市较近的、资源丰富的中小城镇发展态势较好外，其他中小城镇发展缓慢，部分城镇主要依靠学校、行政机关的搬迁充实人口。
中小城市和小城镇在承担农民工市民化任务上存在“新错位”。与大城市相比，中小城市和小城镇的市民化成本较低，而且许多大城市已经达到甚至超出了本地资源环境承载力，未来需要减缓人口增长甚至是减少人口。如果推动农民工市民化，将会进一步刺激人口增长，中小城市和小城镇似乎应该顺理成章地承担 “农民工市民化”的责任。但中小城市和小城镇并不是农民工集中地。据统计，在地级以上大中城市务工的农民工占全部农民工数量的63.3%，在县级市务工的农民工占18.5%，在建制镇务工的农民工占13.8%。实地调查发现，中小城市对农民工的吸引力不大，80后、90后的农民工更加倾向去大城市而不是中小城市。
对我国城镇化的思考和建议
1．制定更加科学合理的城镇化战略
到目前为止，我国还没有形成一个科学合理、指向明确的城镇化战略，不利于城镇化进程平稳、健康、有序推进。城镇化战略必须符合我国特殊的国情，面向未来十年的发展，尤其需要科学回答以下问题：
（1）两个“半拉子”城镇化的协调统一。
我国城镇化率自改革开放初的20%左右，提高了26个百分点达到2009年的46.6%，未来要达到70%的水平，还需要提高25个百分点左右。从城镇化整体进程来看，我国城镇化还只是“半拉子”。
从已经完成城镇化来看，统计数据中包含了1.67亿农民工，这部分人并没有享受到与城镇居民相同的基本公共服务，也就是说已经完成的城镇化也是不完整的、“半拉子”的。未来，推进城镇化必须要处理好两者的关系，我国城镇化的主体将逐渐由农民工向农民工家属转变，农民工的市民化是协调推进两个“半拉子”城镇化的切入点。近期必须首先推动农民工市民化，才能保证城镇化水平的持续提高。
（2）城镇化人口的合理分布
在未来20-30年内，我国城镇人口达到10亿人。如此巨大规模的城镇化人口如何在空间和城镇体系中合理分布，也即城镇化人口在东中西部或其他类型地区的分布，在大中小城市和小城镇之间的分布，是城镇化战略中面临的核心问题之一，该问题还关系到中国城镇化中的一个基础性矛盾，即大规模城镇化和严格的耕地保护之间的矛盾。
未来，引导城镇化的合理分布，首先需要设置一个标准，如同我国区域发展的标准是区际基本公供服务均等化一样，城镇化也需要类似的简明标准。而且，还需要考虑到产业发展尤其是劳动密集型产业的发展，综合考虑到城市群地区的功能，对人口在大中小城市和小城镇间进行合理引导。总起来看，城镇化人口分布需要以主体功能区为基底，主要向优化开发区和重点开发区集中。
2．加快转变地方政府的城镇化指导理念
我国城镇化开始进入新阶段，由传统的建设型城镇化向人本型城镇化转变，相应地，也需要各地政府部门从促进人的发展角度推动城镇化，而不是从城市发展或地区发展的角度推动城镇化。
目前城镇化中的许多问题，如农民工市民化速度和质量不高、“统筹城乡发展”成为“变相占用农村建设用地”等，根源在于一些地方部门用传统观念推进城镇化。比如，部分地区提出的只有具备相当长的居住年限、稳定的工作岗位甚至省级以上优秀称号的农民工才可以申请城市户口，这种政策仍然是着眼于留住人才以实现城市自身发展，而不是着眼于给予为地方发展做出贡献的农民工回报，更不是着眼于提高农民工生活质量。
必须将地方政府的推动城镇化理念转换到人本化的轨道上来，把改善农民工生活更好视作政府责任，从回报农民工的角度出发加快推动市民化，从城市生活更加和谐的角度接纳农民工。
3．高水平推动农民工市民化
实现较高水平的农民工市民化，必须为符合条件的农民工提供与城镇户籍人口相同的“基本公共服务包”，进一步放宽农民工户口进城的条件，并在安居、乐业等方面为农民工落户提供更有利的条件。探索建立农民工市民化成本分担机制，由中央政府、地方政府、农民工就业的企业等不同主体分担市民化成本。
设置必要的足够长的城镇化缓冲期。借鉴重庆市政府推进农民市民化的做法，为进城农民保留一段时间的农地产权，如果进城后生活水平下降或出现较大不适应，仍可以退回到农村。
加快建设有利于社会融合的社会管理体制和机制，推动实现更高层次的市民化。鼓励外来务工人员踊跃参加社会公益活动，为外来务工人员营造包容多元文化、富有亲和力和归属感的城区生活环境，推动完成农民与市民之间的身份重构和角色转换。
4．以综合改革为城镇化提供新动力
改革是目前和将来一段时期城镇化的最大动力。综合开展土地管理、财税体制、规划体制的改革，尤其是针对国有土地和集体土地间管理二元化、城市税源过于单一等问题的改革，加强城市对不同层次群体的吸纳能力，提高城市的承载能力。同步开展新时期的农村综合配套改革，通过农地、林地等确权和产权流动，推动土地适度集约经营，并使拥有产权的农民获得相应收益。同时，为已经城镇化的农民工及其家属设立一定的过渡期，使他们在拥有城镇户籍的初期能够同时获得农村产权收益，以保证他们的生活质量。