我国出版业规制的现状与不足
2010-12-13
作者：张新华
来源：北京社科规划办
经过三十年的市场化转型，我国出版业的政府规制较计划经济时期已经有了很大变化；但由于它所遵循的意识形态，即出版业作为党和国家的“喉舌”，应该“为人民服务、为社会主义服务”，始终没有发生变化，所以它与其他市场经济国家相比仍有根本上的不同。
一、出版业规制体系
(一)规制体系
在进入转型期后，中国逐渐建立并完善了对出版业进行规制的是双重管理体系，即执政党的有关机构和政府专门机构共同对出版业实施管理。一方面，中国共产党的宣传部门——各级党委宣传部，主要对出版业进行意识形态和舆论导向方面的领导和管理；另一方面，政府职能部门在党的宣传部门的领导下，除了负责出版业的意识形态和舆论导向外，还对出版业的编辑、出版、印制、发行等环节依法进行管理。同时，为保障整个出版业的正常运行，各级出版行政管理机构又在相当程度上对各出版机构的经济行为采取了多种形式的经济性规制措施，具体如图1所示。这种规制体系可以反映转型期中国出版制度的两个基本特征：一是出版业的意识形态特性。在转型过程中，出版业的文化属性和产业属性被相继得以承认和彰显，但它作为上层建筑重要构成部件的意识形态属性一直没有淡化；同时，现行《宪法》规定了我国意识形态的一元化，这就为中国共产党从意识形态角度对出版业进行管制提供了充分的合法性。二是在目前我国的政党和政府体制下，党对政府虽然具有领导和监督的责任，但二者对出版业的规制具有明确分工。
(二)政府规制机构及职能
在我国，各行各业的管理部门往往就是该行业的管制部门，它们在管理行业事务的同时一般也都会针对行业内的许多具体事务进行管制。出版业的规制机构就是我国出版行政管理部门——国家新闻出版总署及地方各级新闻出版局。
我国出版规制机构的规制目标及具体职能是在法律框架下规定的。2002年国务院颁布的《出版管理条例》设定了我国政府规制出版业的基本目标：“加强对出版活动的管理，发展和繁荣有中国特色社会主义出版事业，保障公民依法行使出版自由的权利，促进社会主义精神文明和物质文明建设”。同时，该条例还对出版规制的政府机构职能予以明确规定：“国务院出版行政部门负责全国的出版活动的监督管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责有关的出版活动的监督管理工作。县级以上地方各级人民政府负责出版管理的行政部门负责本行政区域内出版活动的监督管理工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的出版活动的监督管理工作。”其中，国务院出版行政部门是国家新闻出版总署，地方出版管理部门是地方各级政府的新闻出版局（包括省、市、县三级）。
国家新闻出版总署作为全国出版业规制的政府主体，其职能先后有所调整。根据2008年7月国务院发布的《国家新闻出版总署（国家版权局）主要职责内设机构和人员编制规定》，目前新闻出版总署的主要职能包括十三项：（1）起草新闻出版、著作权管理的法律法规草案，拟订新闻出版业的方针政策，制定新闻出版、著作权管理的规章并组织实施。（2）制定新闻出版事业、产业发展规划、调控目标和产业政策并指导实施，制定全国出版、印刷、复制、发行和出版物进出口单位总量、结构、布局的规划并组织实施，推进新闻出版领域的体制机制改革。（3）监管出版活动，组织查处严重违规出版物和重大违法违规出版活动，指导对从事出版活动的民办机构的监管工作。（4）负责对新闻出版单位进行行业监管，实施准入和退出管理。（5）负责出版物内容监管，组织指导党和国家重要文件文献、重点出版物和教科书的出版、印制和发行工作，制定国家古籍整理出版规划并承担组织协调工作。（6）负责对互联网出版活动和开办手机书刊、手机文学业务进行审批和监管。（7）拟订出版物市场“扫黄打非”计划并组织实施，组织查处非法出版物和非法出版活动的大案要案。（8）拟订出版物市场的调控政策、措施并指导实施，指导对出版物市场经营活动的监管工作。（9）负责全国新闻单位记者证的监制管理，负责国内报刊社、通讯社分支机构和记者站的监管，组织查处重大新闻违法活动。（10）负责印刷业的监管。（11）负责著作权管理工作，组织查处有重大影响的著作权侵权案件和涉外侵权案件，负责处理涉外著作权关系和有关著作权国际条约应对事务。（12）组织开展新闻出版和著作权对外交流与合作的有关工作，负责出版物的进口管理工作，协调、推动出版物的进出口。（13）承办党中央、国务院交办的其他事项。
地方出版规制主体是地方的出版行政部门，包括省、市、县三级新闻出版局，但以省级为主，它们在国家新闻出版总署的领导下，对本地区出版业依法实施规制。根据《出版管理条例》第六条的规定，“县级以上地方各级人民政府负责出版管理的行政部门（以下简称出版行政部门）负责本行政区域内出版活动的监督管理工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的出版活动的监督管理工作。”《出版管理条例》第二十一条规定：“出版行政部门应当加强对本行政区域内出版单位出版活动的日常监督管理。出版单位应当按照国务院出版行政部门的规定，将从事出版活动的情况向出版行政部门提出书面报告。”对于出版业的日常管理，基本上按照“属地管理”原则，由出版机构所在行政区域内的省、自治区、直辖市、计划单列市新闻出版局进行管理，军队系统的出版机构由军内出版管理部门管理。
二、出版业规制的方式和依据
(一)规制方式
我国出版业的政府规制具体采取的是预惩制与追惩制相结合的方式。预惩制就是根据有关法规，对部分出版行为事先设定必须执行的规范和程序，并通过申报、审查、核准等方式，对各出版机构的有关行为的决策做出严格的规定。追惩制则是根据相应法规，对出版机构或个人可能发生的一些违法行为和违规行为做出必要的惩治。由于我国的所有出版机构都被纳入国家行政管理体系中，因此在通常情况下，政府对出版业采取预惩制方式显得更为有效。
在具体规制手段的设计方面，目前我国出版业政府规制主要采取法律约束和行政管理两种方式。法律约束指国家通过颁布并实施一系列法律、法规，对出版机构的各种行为予以明确的规定和约束。由于我国出版业政府规制涉及面广、专业性强，所以需要不同层次、不同效力等级的出版行政法律规范加以调整。行政管理手段主要是指国家新闻出版总署、各级党委宣传部和各级新闻出版局按照行政隶属关系，运用行政手段直接干预或约束各级出版社的有关行为，甚至直接干预出版社内部的有关规章制度和工作程序。一般包括，上级主管部门对下属出版社的垂直综合管理和垂直职能管理，上级主管部门下达的指令性计划，上级主管部门与下属出版社之间横向关系的协调等。
(二)规制的法律法规依据
新时期以来，我国出版业经历了一个从单纯的行政规制向行政规制与法律规制相结合的发展过程。20世纪90年代，我国先后颁布实施了以《中华人民共和国著作权法》《音像制品管理条例》《出版管理条例》等为代表的出版业法律法规；在我国加入WTO前后，我国一方面对原有的出版法律、法规进行修订，另一方面新颁布实施了《印刷业管理条例》《出版物市场管理规定》等法规；近年来，我国又颁布了《行政许可法》《公务员法》等规范政府和国家公务人员行为的法律。至今，我国已经建立起比较完整的法律法规体系，使政府的出版规制行为有法可依。
在我国出版业的法律体系中，有关著作权和出版的法律、法规处于核心地位，也是我国出版业政府规制的主要法律依据规制，其中主要的法律法规有：出版管理条例、中华人民共和国著作权法著作权、中华人民共和国著作权法实施条例、印刷业管理条例、图书出版管理规定、出版管理行政处罚实施办法、出版物市场管理规定、新闻出版统计管理办法、书号实名申领管理办法（试行）。
同时，一些地方立法机关也根据本地区实际情况，制定颁布了一些地方性法规、规章。这些法律法规成为中国出版业政府规制体系的重要组成部分，对出版业行政管理机构转变职能，加强行政监督，提供了有效的法律依据和手段，同时，对规范出版业经营行为，促进出版业发展将起到重要的保障作用。
三、出版业规制的主要内容
目前，中国出版业规制的内容主要包括进入规制、内容审查、书号控制、出版社经营范围、中小学教材、激励性规制六个方面。
（一）进入规制
从产业经济学的角度看，出版业属于竞争性产业，不具有自然垄断的性质。目前世界上绝大多数国家对出版企业的进入实行登记制，和其他行业的工商企业一样，其进入和退出都交给市场裁决，没有什么制度和政策上的壁垒。但出于意识形态属性及社会性的考虑，我国对出版业一直实行比较严格的进入规制，目前已逐渐建立起了法人准入、产品准入、职业准入、岗位准入四位一体的进入规制体系。
在出版行政部门的规制之下，目前我国出版业进入规制的基本内容是：（1）出版社的设立实行审批制。设立出版社，由其主办单位向所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门提出申请，省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门审核同意后，报国务院出版行政部门审批。（2）原则上禁止设立非国有出版社或者国有出版社的非国有化改制。（3）审批出版社的合并及其他资产重组行为。（4）原则上禁止设立中外合资或外资出版社，禁止创办中外合资的报纸、期刊和出版社等传媒机构。由于我国对出版社数量和结构实行总体控制，所以新闻出版总署在实行进入许可制度时，一般遵循两个原则：（1）独占许可，即在中央和各个地区（省级行政区划），一个出版领域只批准一家出版社；（2）严格限制的少数进入许可，即在各个地区只允许少数几家出版社存在。这两个原则最早可以追溯到新中国成立初期，除在1958年“大跃进”期间被突破外，一直被严格遵守。根据这一原则，中央各部委、全国性团体大都建立了与自身业务相关的出版机构；各省、自治区、直辖市则根据地区平衡的原则，各自设立了本地区的综合性社会科学出版社、专业科学技术、文艺、美术、教育、少儿、古籍类出版社，民族地区还建立了民族出版社，各经济特区、计划单列市也成立了自己的综合性出版社。高等院校则根据“为高等院校的教学、科研服务”这一原则，以“出版高校教材、教学参考书、其他教学用书和有关的学术专著为任务”组建自己的出版社。参见新闻出版署1990年4月发布的《关于重申高等学校出版社出版方针、任务及出书范围的原则规定的通知》和教育部2002年发布的《高等学校出版社管理办法》。另外，军队系统也成立了出版社。这样的“法人准入”对出版业市场结构产生了重大影响，一方面使近年来我国新创办的出版社数量很少，另一方面，在制度转型过程中政府、市场和出版机构之间关系尚未按照市场经济原则理顺的背景下，它限制了出版业的内部竞争，助长了不同出版领域和地区中寡头型垄断市场结构的发展。
在“法人准入”之外，2008年，新闻出版总署颁布实施了《书号实名申领管理办法》，对出版社所出版的所有图书都以实名申领方式发放书号，实行“书号准入”，或“产品准入”；同年，新闻出版总署颁布实施了《出版专业技术人员职业资格管理规定》，对图书责任编辑等岗位的准入条件和注册办法进行明确规定，基本上建立起了职业准入和岗位准入制度。
（二）内容审查
内容审查即对出版物的内容进行审查，是各国政府普遍实行的一项制度。根据对出版物内容实行检查的环节不同，它一般分为事先审查和事后审查两种基本方式。前者系在言论出版、传播之前实施控制，多被称为预防制（preventive system）；后者系在具体言论被出版并公开传播之后，根据法律规定和出版物产生的不良影响，对作者或出版者实行处罚，事后审查又称为追惩制（repressive system）。
新中国成立至今，我国对出版物的内容规制，主要采用事后审查的制度，即对含有违法内容的出版物依法追究其作者、出版者和传播者的责任。但是，为加强对出版工作的宏观把握、引导和监督，目前我国“在实行事后审查制度的同时，继续实行出版计划和选题计划的申报备案制度”，对“涉及国家机密和国家安全等方面的重大选题”、“继续实行选题和原稿同时备案制度”。即我国的出版物内容规制也采用了某些具有一定事前审查性质的具体制度，大体上包括：（1）出版计划备案制度。该项制度诞生在新中国成立之初，1950年10月28日，出版总署公布《关于改进和发展出版工作的决议》，指出公私出版机构应制定长期的和定期的出版计划，并呈报出版总署和各地出版行政机关。1952年8月16日，政务院公布《管理书刊出版业印刷业发行业暂行条例》，规定书刊出版业者应编制选题计划、编辑计划及出版计划，呈报出版行政机关。1997年1月2日国务院公布的《出版管理条例》，以及 2001年12月12日国务院公布的经过修订的《出版管理条例》，都规定出版社的年度计划，应经省级出版行政部门转报国务院出版行政部门备案。（2）重大选题备案制度。目前，所谓的“重大选题”的出版物包括的范围是：我国有关党和国家主要领导人工作和生活情况，中国共产党党史，中华人民共和国国史，中国人民解放军军史，涉及“文化大革命”，涉及中华人民共和国国界的各类地图，涉及外交、宗教等。这些选题范围的出版物，必须由经国家新闻出版总署批准的相应业务范围的出版社出版，它们出版上述选题必须严格按照《出版管理条例》和国家新闻出版署有关具体规定，履行备案手续。上述两个方面在《出版管理条例》（第二十条）中都有明确规定：“图书出版社、音像出版社和电子出版物出版社的年度出版计划及涉及国家安全、社会安定等方面的重大选题，应当经所在地省、自治区、直辖市人民政府出版行政部门审核后报国务院出版行政部门备案；涉及重大选题，未在出版前报备案的出版物，不得出版。”（3）责任编辑制度，即出版物的编辑出版者须负责出版物内容的制度。出版机构出版的每一件出版物，都必须有其责任编辑，对该出版物的编辑出版符合国家的政策、法规具体负责；出版机构对该机构的出版物整体负责；选题审批机关对审批工作负责。《出版管理条例》第二十五条对出版物编辑责任制作了规定：“出版单位实行编辑责任制度，保障出版物刊载的内容符合本条例的规定。”对出版机构编辑责任制度的监管，是出版业政府规制的一项重要内容。
在事后审查方面，我国建立了出版物审读制度。 1994年，新闻出版署下发了《关于加强图书审读工作的通知》，其中指出：出版物审读指的是“政府出版管理部门对出版物的社会效果进行的检查，是对出版物是否符合四项基本原则、党的方针政策，是否符合国家的法律、法规及有关的规章制度，是否符合当今社会道德规范的要求，是否有利于社会主义精神文明和物质文明建设等做出的有一定权威性的评价”。从审读的具体对象来说，出版物审读可以分为选题审读、书稿审读和样书审读。可以说，该项制度集中体现了我国出版内容规制的事先审查与事后审查相结合的特点。
（三）书号控制
书号控制，即以书号的方式，对各出版机构出版物及其种类、数量实行计划控制。我国出版规制的根本目的，是保障、促进社会主义出版业的繁荣和发展。表现在具体实践、执行中，就必须对出版物的总量、结构进行宏观规划和调整，从国家、社会的发展需要来扶持某些地区、某些种类出版物的出版，这是出版业政府规制的重要内容。
自上世纪90年代中期以来，我国每一个出版机构的出版物种类和数量都通过新闻出版总署定额发放的书号进行限制，在各出版机构之间基本上采取平均分配的方式。《出版管理条例》（第二十二条）规定，“出版单位不得向任何单位或者个人出售或者以其他形式转让本单位的名称、书号、刊号或者版号、版面，并不得出租本单位的名称、刊号。”对于违反这一规定的行为，则主要采取追惩制的方式予以自治。根据新闻出版署1997年1月发布的《关于严格禁止买卖书号、刊号、版号等问题的若干规定》，“严禁出版单位买卖书号、刊号、版号。凡是以管理费、书号费、刊号费、版号费或其他名义收取费用，出让国家出版行政部门赋予的权力，给外单位或个人提供书号、刊号、版号和办理有关手续，放弃编辑、校对、印刷、复制、发行等任何一个环节的职责，使其以出版单位的名义牟利，均按买卖书号、刊号、版号查处”、“严禁任何单位和个人以任何名义直接或间接地购买书号、刊号、版号，并参与出版、印刷、复制、发行等活动。凡购买书号、刊号、版号从事的出版活动均属非法出版活动，坚决予以取缔”。
在对书号使用严格限制的同时，国家对那些带有明显的社会公益性，对国家、对社会发展具有重要意义的出版物，通过制定重点出版物出版规划，给予鼓励和支持。另外，对于教科书、少数民族语言文字出版物、盲文出版物则给予政策支持。
2008年，新闻出版总署发布《书号实名申领管理办法（试行）》，对书号管理方式进行改革，在北京、上海等地的一些出版社开始实行网上书号实名申领制度，2009年在全国全面推行。从实行情况看，新的书号管理方式在控制书号的数量、结构上并无实质性变化，出版社利用书号获取“租金”的行为并不能在根本上得以遏制。
（四）出版社的经营范围
对出版业的出版、印刷、发行等子行业以及不同类别的出版社进行明确分工，使其各司其职，是新中国出版体制的一个传统。目前，新闻出版总署仍然通过审批各出版社经营范围的方式，严格规定各出版社的经营领域，确定各出版社之间的产品分工，严格限制出版社的经营范围。确定各出版社经营范围的主要原则是：既设立一定数量的综合性出版社，又按照专业大类设立若干专业性出版社，并且在地理布局上和系统布局上力求平衡。同时，新闻出版总署对各部委和行业协会、群众团体、高校和军队所属的出版社，按照其主管部门的专业特点，对地方出版社按照其类别，分别限定了其出书范围。各个出版社的出书范围未经新闻出版总署批准，不得任意改变。不同性质的出版社，要按照各自的分工和特点，确定出书范围。各类专业出版社，要集中力量出好有关本专业的图书；各大学出版社，要根据各自的教学和科研任务安排出书。各出版社都不得越出确定的出书范围。所有出版社必须严格遵守专业分工，按照重新登记所核定的出书范围出书。超分工、超范围出书，将视情节轻重，给予没收利润、罚款等处分。
（五）中小学教材
中小学教材作为我国义务教育的组成部分，一直在我国图书出版业中占据特别重要的地位，其出版和发行是我国图书出版业中政府规制最为广泛、规制力度最大的一个领域。过去，我国中小学教材是由国家投资，指定人民教育出版社编写并出版的。为了保证全国各地课前到书，人民教育出版社把出版物制成胶片，分发各省出版局，由出版局指定当地印刷厂印刷。之后，各省出版局把教材总价的3%至4%的租型费上缴给人教社。2001年，为加强中小学教材用书管理，降低教材价格，减轻学生家长的负担，我国开始改革中小学教材的出版发行体制。2001年修订颁布的《出版管理条例》第三十一条规定，“中学小学教科书由国务院教育行政部门审定或者组织审定，其出版、印刷、发行单位由省级以上人民政府出版行政部门、教育行政部门会同价格主管部门以招标或者其他公开、公正的方式确定；其他任何单位或者个人不得从事中学小学教科书的出版、印刷、发行业务。具体办法和实施步骤由国务院出版行政部门会同国务院教育行政部门、价格主管部门规定。” 据此，目前，我国政府对中小学教材的规制主要包括如下方面：（1）教材审定制度，即对中小学教材编写实行的审定制度。2001年教育部出台了《中小学教材编写审定管理暂行办法》，对中小学教材的编写要求、审定程序进行了严格限定。其中，教材的编写、审定，实行国务院教育行政部门和省级教育行政部门两级管理，国务院教育行政部门负责国家课程教材的编写和审定管理；省级教育行政部门负责地方课程教材的编写和审定管理。经全国中小学教材审定委员会审定通过的教材，经国务院教育行政部门批准后，列入全国中小学教学用书目录，供学校选用。经省级中小学教材审定委员会审定通过的教材，经省级教育行政部门批准后，列入本省（自治区、直辖市）中小学教学用书目录，供学校使用。（2）教材出版发行招标制度。该制度从2001年开始在三个省份试行，逐步在全国推广实行。根据 2005年颁布的《中小学教材出版招标投标试点实施办法（修订）》，教材出版招标标的项目也就是标的，是指列入国务院和省、自治区、直辖市教育行政部门审定颁发的《中小学教学用书目录》中的中小学教材在本区域内的出版权。教材招标的招标人是省、自治区和直辖市人民政府，由省级新闻出版行政部门会同教育出版部门和价格主管部门具体组织实施，面向全部试点地区内具有中小学教材出版资质的出版单位和招标教材原创出版单位进行招标。中小学教材的发行招标制度依照《中小学教材发行招标投标试点实施办法（修订）》执行，在原则、招标人和招标程序上与出版招标制度基本相同。（3）价格规制。中小学教材是目前我国政府对出版物价格规制的极少几个领域之一，其基本依据是2001年6月国务院办公厅批转的原国家体改办和国家计委以及教育部、新闻出版总署等联合提交的《关于降低中小学教材价格深化教材管理体制改革的意见的通知》（国办〔2001〕34号）。该意见要求教材按照保本微利原则，以租型、出版、发行等环节发生的行业平均成本和5%的成本利润率为基础，核定教材印张绝对金额，进一步核减教材价格；并且还要求推广经济实用型教材。
2001年6月，原国家计委、教育部、新闻出版总署共同制定颁布了《中小学教材价格管理办法》和《关于中小学教材印张中准价等有关事项的通知》，规定了我国中小学教材价格规制的具体内容，如零售价格、印张中准价格及其浮动幅度、租型费的标准、特殊教材价格标准等。
（六）激励性规制
为传播和积累有益于提高民族素质、有益于经济发展和社会进步的科技和文化知识，弘扬民族优秀文化，保障具有较强正外部效应的出版物的充足供应，我国政府还对出版业实行了一系列的激励规制措施。根据《出版管理条例》，其基本原则包括：（1）国家支持、鼓励下列优秀的、重点的出版物的出版：对阐述、传播宪法确定的基本原则有重大作用的，对在人民中进行爱国主义、集体主义、社会主义教育和弘扬社会公德、职业道德、家庭美德有重要意义的，对弘扬民族优秀文化和及时反映国内外新的科学文化成果有重大贡献的，具有重要思想价值、科学价值或者文化艺术价值的；（2）国家对教科书的出版发行予以保障；（3）国家扶持少数民族语言文字出版物和盲文出版物的出版发行；（4）国家对在少数民族地区、边疆地区、经济不发达地区和在农村发行出版物，实行优惠政策。在激励手段上，包括税收优惠、经济资助等。
除了如上六个方面的规制外，我国政府还对出版物质量、版权贸易、出版物进出口等项目和行为进行规制。
四、出版业规制的不足
由于我国的出版体制尚处于转型之中，出版业长期以来实行事业化管理，政府出版管理机构长期依靠发文、指示和通知等行政手段，通过计划管理和行政管理的途径约束下属出版单位的行为。随着市场经济体制的建立和出版业产业化改革与企业化改制的不断深入，中国出版业原有的行政性规制体制和规制措施越来越显现其弊端。
（一）规制体系缺陷
在转型过程中，我国出版业政府规制体系经过了一系列改革，但仍没有完全摆脱传统计划管理体制的影响，与建立健全具有中国特色的社会主义出版市场经济体系所要求的政府规制仍有明显差距。
1．规制机构定位不明，政企不分
一般来说，一个较为完善的规制体系应当包括制定规制法律的立法机构、实施规制的行政执行机构，两者与被规制对象之间无任何意义上的财产关系或利益牵连。只有这样，才能够最大限度地保证立法机构的公正立法和规制机构的独立行政。在我国，虽然对出版业进行规制的法律、法规依据已渐趋完备，却至今缺乏一部《出版法》，致使我国出版规制的法律、法规体系缺少了最为关键的一个环节。同时 ，国家新闻出版总署和省级新闻出版局，作为法律授权的规制行政机构不仅要实现出版业规制的既定目标，还在不同程度上对各自所辖出版社的发展负责。也就是说，在它们实施出版规制政策的同时，又在一定程度上影响或参与了出版社的生产经营活动。因此，在这种规制机构定位不明的体制下，对诸多切身利益的考虑使得各级规制机构实际上很难保证其有关规制措施的独立和公正。近年来，一些地区的出版系统陆续进行了集团化、企业化和股份制的改制和改组，试图实现政企分离。但是，集团化改制又基本吸收原先所属的所有出版社加入，不合理的进入规制、书号数量规制和经营范围规制等等也一切如故，从现实情况看，集团化、企业化改制还没有达到政企分离的目标。
从全国出版业的角度来看，规制机构定位不明、政企不分又必然导致出版业存在严重的地方保护和市场分割。由于各省级出版规制机构定位不明，政企不分，以致在不违背国家有关规制政策目标和原则的前提下，为各自的利益和责任考虑，它们往往成为形成和助长地方保护及市场分割的主要力量，最终使得中国出版业至今仍然是各省（自治区、直辖市）各自为政、壁垒森严、信息流通不畅的格局，更无从言及全国统 一、开放、竞争、有序的出版物市场的建立。
2．部分规制手段不合理
在社会主义市场经济条件下，坚持对出版业实行必要的社会性规制非常必要。但是，如果规制手段不合理，就会导致结果背离规制目标以及社会资源的巨大浪费。目前，我国出版规制手段的不合理主要表现为：在有些规制领域里，规制手段过于严格或有失偏颇。如出版社的进入规制过于严格。严格的进入规制虽然较为成功地实现了其所要达到的某些社会性的规制目标，但也导致了整个出版业市场化进程的缓慢和资源配置的低效率。理论和实践都可以证明，非国有资本进入出版业与确保出版业社会性规制目标的实现并不存在不可调和的矛盾，只要措施得当，完全可以取得“双赢”的结果。从当前实际情况看，我国在制度上仍严格禁止非国有资本进入编辑出版领域。又如，中小学教材出版的规制不合理。2002年，国家发改委、教育部、新闻出版总署为废除计划经济时代所形成的中小学教材出版的租型模式，联合出台文件实行中小学教材出版招投标制度，但该制度在试点运行中，被一些地方出版集团通过协调地方行政机关出台“红头文件”等方式，删减教育部书目，对教材强制租型，从而使中小学教材出版业制度的改革背离了当初设定的目标，不仅严重侵犯了教材原创单位利益，也违反了著作权法行政许可法等法律，严重危害了我国中小学教材市场的健康发展。
（二）措施弊端
现代产业发展的基础是市场化，市场经济要求公开、公正、公平的自由竞争，原则上反对各种形式的垄断行为和政府保护措施。出于意识形态和文化安全需要的考虑，政府对出版业实行必要的社会性规制措施无可厚非，但是，无论从理论还是从国外的经验上来看，社会性规制的存在并不妨碍产业内的市场竞争和通过市场机制配置资源。中国出版业现行的政府规制措施，其主要弊端在于：
1．进入规制严格，产业进入壁垒过高
《出版管理条例》第十一条规定，“设立出版单位，应当具备下列条件：（一）有出版单位的名称、章程；（二）有符合国家出版行政部门认定的主办单位及其必要的上级主管机关；（三）有确定的业务范围；（四）有30万元以上的注册资本和固定的工作场所；（五）有适应业务范围需要的组织机构和符合国家规定的资格条件的编辑出版专业人员；（六）法律、行政法规定的其他条件。”仅就上述条件而言，出版业的进入门槛很低。然而从20世纪90年代以来，国家对出版社实行非常严格的总量控制，原则上不审批新的出版社，所以长期以来我国大部分出版社能够维持较高利润水平。从表面上看，国家对出版业设置极高的进入壁垒，主要原因在于有关规制部门对出版业内出版单位总量、结构、布局的总体考虑和规划，但是，对于一个不具备自然垄断性并且完全能够引入竞争机制的出版业而言，严格的进入规制不仅抑制了大量潜在竞争者的进入，同时也抑制了出版业内部的竞争程度，从而既阻碍了市场机制配置资源的功效的充分发挥，而且也必然会导致和助长现有出版社的低效率。另外，由于新的进入受到了人为阻止，导致经营不善的出版社难以退出市场，反而加剧了出版业竞争缺乏的局面。
2．书号限制严格
在20世纪90年代建立起来的书号制度虽在2008年有所改革，但没有本质意义上的变化。目前的书号制度仍然制约着出版业的发展，主要表现为三个方面：第一，书号计划化，阻碍出版业内竞争，不利于出版社发挥积极性。对各出版机构的书号使用数量及其经营范围实行严格限制，人为干预出版物生产流通活动，使得整个出版物市场难以形成优胜劣汰的竞争机制，阻碍了业内资源配置效率的进一步提高。从市场竞争的角度来讲，除了法律、法规所禁止生产的产品之外，生产什么，生产多少从来就是企业不可剥夺的权利。但目前的书号制度与计划经济时期政府对企业产量的计划分配制度在本质上其实并无差别，这种限制措施不仅有悖于市场经济的基本原则，也人为阻碍了出版业有效供给的增加，从而最终违背了我国发展出版业的基本方针和出版业政府规制的基本目标与原则。第二，书号资源化，导致出版社利用书号寻租。在现有的书号制度下，只有国有出版社能获得书号，以民营图书工作室为代表的“新兴出版生产力”由于没有独立的出版资格，无法获取书号，如果开展业务，要么仍然像以前一样从国有的出版社手中购买书号，要么付出其他代价以合作的名义使用出版社的书号。这样，在政策的作用下，书号变成了稀缺资源，成为一些出版社寻租牟利之本。第三，书号成本化，损害作者利益。由于书号可以按照行业潜规则以一定的价格出售，部分出版社在一些经营活动中就自然按照市场价格把书号计入出版成本之中。这种现象在一些学术书的出版活动中最为常见，一些出版社常以书号成本为借口，一方面向作者收取高额的出版资助，另一方面劝说作者放弃其应有的经济权利。
3．出版社经营范围限制
出于专业化分工的目的，我国对出版社的经营范围进行严格限制，但这不是市场容量扩张和市场竞争的结果，而是传统计划经济体制和事业单位管理体制下行政意志和按照行政隶属关系布局的产物，特别是运用行政力量对分工范围的强制规定，致使原本可以提高资源配置效率的分工背离了客观需求，造成了一系列严重的弊端。如专业分工范围过窄，使得在整个图书市场需求结构，日渐多样化的情况下，一部分专业出版社出版和发行能力闲置较多，如部分古籍、文艺等专业出版社。再如，对跨专业分工范围出版的原则禁止，人为导致了某些专业领域市场竞争的不足，并加剧了相关出版社的垄断力量，限制了稀缺资源在整个出版市场的合理流动，使得作为市场竞争必然结果的产业内资源的优化组合难以实现，从而人为地阻碍了出版业资源配置效率的持续提高。