人民公社解体再探----基于农民主体地位与基层实践逻辑的考察
2010-12-13
作者：张海荣
来源：北京社科规划办
到目前为止，关于人民公社的解体，政界与学界多有阐释。归结起来，党的领导人主要从社会主义的理解、生产关系的变革上着眼，认为：什么是社会主义、什么是马克思主义，我们没有完全搞清楚；生产关系的变革不能脱离生产力发展的客观要求，凭主观愿望、主观臆想办事必然会带来挫折。学者的探讨则是多面向与多角度。有人从家庭功能与个人作用受限视角进行考察，指出：随着合作化的快速完成，家庭功能被削弱，农民不能在体制中自由“进退”而缺乏生产积极性；家庭的经济和政治价值被毁灭是公社解体的主要原因。有人就人民公社的分配制度进行分析，认为无论是底分活评、死分死记还是定额记工等，在实践中都不能充分体现按劳分配原则，且都付出了很高的成本与代价。另外，有学者从公社制度的维系与保障方面进行探讨，指出：公社运行靠的是坚持不懈地用超经济的强制来消弭张力，而当强制随着革命的结束和时间的延展而日益弱化的时候，公社也就日益走向了它的终结；换句话说，人民公社主要依靠国家力量解决集体行动问题，这种被称为“霍布斯式解决方案”的努力，最终因制度成本高昂和效率低下而失败。总之，这些观点都很有见地。
需要指出的是，现有的研究阐释尽管不乏宏观立意与微观视角，然而，似乎尚缺些系统细致的梳理与审视。基于此，本文试从农民主体地位与基层实践逻辑视角作具体考察，以此揭示导致公社解体的一些更为细腻的因素。
一、现代化改造中理想与现实的巨大差距使公社最终失信于民
众所周知，传统乡村社会为小农社会，小农社会主要是通过千百年流传下来的礼俗进行维护治理。礼俗来自于人们日常的共同生活，基于血缘、地缘而产生。礼是有形的，可以通过各种仪式表现出来；礼又是无形的，常常要借助于声望、尊重及社会地位的赋予等来实现。在小农经济条件下，人们要在共同体内生活，对礼俗不仅要接受而且必须遵守，久而久之，礼俗已内化为共同体内成员的心理习惯，进而变成其自然而然的生活方式。
近代以来，随着国家现代化进程的启动与推进，改造传统社会成为一种普遍的趋势与潮流。新中国成立后，为实施“工占农利”以及推动广大乡村实现现代化，党中央通过农业合作化特别是人民公社的制度设计对传统乡村进行了改造。在这一过程中，党的施政路线是大力倡导，核心是“依靠社会理想，依靠论证这一理想合理性的理论进行治理”。从总体上看，公社的发动与维系始终没离开美好的设计与憧憬。
早在酝酿阶段，中央领导已绘制出新的乡村社会蓝图。1958年在北戴河会议上，毛泽东讲：“人民公社的特点是两个：一为大，二为公，叫大公社。人多，几千户，一万户，几万户；地大，地大物博，综合经营，工农商学兵，农林牧副渔。……大，这个东西了不起，人多势众，办不到的事情就可以办到；公，就是比合作社更要社会主义，把资本主义的残余，比如自留地、自养牲口可以逐步取消。”同年7月，刘少奇在天津讲话时提出，组织起来的公社，有工业，有商业，有农业，有学校，生、老、病、死都在这里，这是共产主义公社。特别是，时任国务院副总理的谭震林从衣食住行教五方面对未来社会所作的诗情画意般的描绘，更让人为之兴奋。
然而，当为数众多的小农农户被整合成超级公社共同体后，很快就遭遇了“出工一条龙，干活大呼隆”、浪费集体资财等生产与生活秩序问题。面对这样的棘手问题，在政策调整的同时，党中央力图通过思想教育与道理评说来加以解决。为此，不断地向农民讲述革命道理，进行社会主义教育，目的是使农民尽可能地戒除小私有者的种种狭隘以变为大公无私的公社社员。特别是，为配合政治教育与说理起见，党的组织一直延伸到农村基层，即使是生产队也安排专门的政治队长。当时找生产队长评理成为社员们的口头语。再具体些，工分的评定也内含着一种评理精神。总之，在无处不在“道理”的主导下，中国农村实践并维系着人民公社制度。
公社化以后，就场面上看，农民统一劳作、相互合作共事，似乎对集体有着很高的认同。事实上，他们留在体制内并不是因为对集体的忠诚，而是别无选择。由于经济基础未变，农民发家致富等传统的社会心理未曾泯灭，面对大公无私、共同富裕等思想的强力灌输，其内在意愿与诉求只好暂时封存起来。真实诉求得不到满足的农民，在生产生活过程中经常作出许多荒唐的事。
农民的貌合神离，其结果：一方面使党的理论说教空洞乏力，另一方面又置公社制度于潜在危机中。为扫除集体化道路上的诸种障碍，中共中央曾接连不断地发动政治运动，开展了一系列斗争。比如：为化解生存危机，进行无情的反坏夺权斗争；为解决“五风”等问题，通过“小四清”与“大四清”对基层干部进行斗争；为 “反修防修”而发动“文革”，斗争“党内走资本主义道路的当权派”等等。可是，思想政治斗争不仅未能达到目的，反而动摇了“说教”的基础与合法性。因为 “说教”的基本精神为以理服人，是说服而不是高压批判；而不切实际的斗争又制造了无谓的冲突，使干群间与社员间的关系变得更加紧张起来。
最为关键的是，缺乏经济基础、人文条件支撑的“说教”因与现实相去太远而渐渐失去了基本的效力，日常生活中的农民总是饥肠辘辘的。虽然国家在引导与稳定农民走集体化道路时，总不厌其烦地灌输着平等与富足的道理，认为“在这样新的世界里，个人都得到全面发展，城乡、工农、体脑三大差别逐渐消失，人们过着大体平均的日常生活”；但是，理论说教难以逃脱现实的检验。公社制度下的农民不仅没能获得个人的全面发展，甚至不可能与城市居民一样享受到同等的资源。
经济最困难时期，农村人均粮油猪肉消费量明显少于城市。在食物意味着生命的年代，两者竟有如此的悬殊差别！显然，这已经偏离了“说教”中的共同性与平等性的精神要义。
实事求是地说，出于对党所描绘的美好前景的向往，在人民公社化之初，广大农民也曾激情澎湃地努力参与，期望尽快地跨入美好的乐园。有一点不容忽视，“如果没有来自农民内部的平均主义的支持，这条集体化道路决不会如此顺利和迅速”。然而，结果却令人慨叹。随着1980年中央75号文件的出台，以及随后对包产到户的认可，广大农村几乎是一夜之间便分田到户。难怪乎有人惊呼，“辛辛苦苦几十年，一下退到解放前”。
为顺应局势，1983年10月12日，中共中央、国务院发出《关于政社分开、建立乡政府的通知》，实践了20多年的人民公社正式宣告解体。对此，若从基层主体地位与实践逻辑视角看，公社解体的关键在于其实践运行背后靠的是外部力量——国家强制力的支撑，没有自然而然地化为农民的心理惯习。
二、借着公社体制的先天性缺陷，农民常常对抗与瓦解公社制度
人民公社制度客观上为20多年的“工占农利”提供了制度保障。有资料显示，人民公社化期间，我国农村为工业化建设提供了约5400亿元的资金，年均高达 210多亿元。而高度组织化后农民的义务劳动，节约了国家的费用，同样为工业化积累了可观的资金。尽管如此，人民公社最终仍没能摆脱解体的命运。如果将 “设计与说教”的治理路线不能获得农民真正认同看做是公社解体的“软结”的话，那么，公社自身运行管理体制的先天性缺陷所导致的农民的“离心与背叛”可称之为“硬结”。
（一）农民因不能发挥生产管理的自主性而设法抵制公社的束缚
在人民公社的体制下，农民鲜有生产经营的自主权。当时，为完成国家征购，关于种植什么、如何种植等几乎都要听命于上级的指示。特别是在“强迫命令风”、“瞎指挥风”盛行阶段，农民被剥夺了一切经营决策权，不仅自主性不能正常发挥，还常常被迫做一些违背常理的事。
例如，安徽门台公社宏光大队自1958年起在“强迫命令风”、“瞎指挥风”的操控下，农民被勒令将旱田改为水田，连续3年不能因地制宜，造成了极大的损失。生产经营自主权的丧失使农民苦不堪言，而令他们更难以忍受的是高度集中化的劳动管理。这一制度将作为公社社员的农民牢牢钳制在“队长敲钟、集体上工” 的笼套内，不能有其他选择。被捆住手脚的农民不仅每天要按时定点地重复简单、枯燥、繁复、艰苦的劳作，还要忍受集中化、平均主义等所带来的争吵与摩擦。对此，农民曾想方设法地寻求解脱，可是在强有力的公社管理体制下不得不甘拜下风，正如他们所言：“生产队就像一只缸，我们像缸里的蟹。我们一次次爬，但一次次跌落下来。”
无可奈何的农民仍得参加集体劳动与生产，但却丧失了信心。失去了信心的农民由于不能硬性对抗，就常常借助“出工不出力”、“投机取巧”等消极方式进行抵制。
（二）面对集体生产外的严格约束与限制，农民产生了更为强烈的对抗情绪
人民公社时期，农民在集体生产领域外所受的严格约束和限制具体体现在：
其一，经营家庭副业受挫。早在初级社时期，家庭副业已经出现。随着1956年农业合作化的实现，经营家庭副业作为社员的基本权利之一，被写入《高级农业生产合作社示范章程》。不过，原则规定并不等于具体的操作执行。家庭副业在实践中经常受挫，特别是在“四清”、“文革”等运动的席卷下，经营家庭副业作为资本主义而遭到无情的打压。运动中，有些地方组织基干民兵到社员的自留地、开荒地里，将已经扬花的小麦、长得齐胸高的玉米、高粱、青麻全部砍掉，甚至连地边沟边种的向日葵等小油料作物也统统砍掉。损失与被打压下的社员对经营家庭副业失去了应有的热情，以至于出现了“发还给农民的自留地，农民不要；苦口婆心地劝说农民饲养家禽家畜，农民就是不听”的现象。
其二，外出遭到严格的限制。公社时期的农民外出，概括起来有两种含义：一是突破户籍限制，向城市流动；二是突破集体农业生产制度对农民的束缚，实现农业外就业。向城市流动往往与身份转变相联系，主要通过招工、升学、参军提干三个渠道。这种通过分配规则正规的外出被称为“硬出去”，不过，获得这样的机会难上加难。为了争取外出，农民往往通过非正规渠道“钻出去”。而无论通过哪种渠道，都不是一件轻松的事。当时，为获得招工、升学、参军等机会，农民首先要和当地的干部搞好关系，形成干部与社员间的委托——代理关系，因为即使是生产队干部，也对社员生活和社会流动机会有很大的控制力。而要想通过非正规渠道“钻出去”，则更是难上加难。由于人民公社强化了关于户籍、住宅、粮食、教育、医疗、婚姻等一系列制度，社会控制十分严格。在严格的制度约束下，农民不能离开祖居的农村，不能自由地迁徙，甚至连要饭的自由也被剥夺。安徽凤阳县1977年底仍将乞丐“要犯”提至公堂批判。如此，生无保障而又备受压抑的农民产生了强烈的对抗情绪，他们经常采取一些诸如消极怠工、包产到户等隐蔽手段来摆脱公社的控制。
（三）由于信息不对称和监督成本太高，基层借“政社合一”静悄悄地瓦解公社制度
理论上讲，公社权力沿着国家组建的社、县、地、省、中央这一行政体系向上移动，但是“政社合一”的实际操控状况表明，基层还是在基层政权的控制之中。作为 “工农商学兵相结合”的人民公社，实行统一领导、三级管理制度，统一核算，财政包干，差额上缴，拥有粮食、财政、商业、银行的自主管理权。就经济和组织运行来看，公社具有生产要素运行的当地封闭性、组织运行上的同一性及实现目标的途径单一性等特征，农村发展宛如成千上万的细胞，彼此间“老死不相往来”。虽然就国家“统购、统销、统派”的分配与流通政策、干部职权方面所表现出的更多的“人治”倾向等方面来看，公社呈现出巨大的自下而上的政治一体化功能，这仅是表面现象，事实上，其“政社合一”的性质促使它具有相当巨大的对外封闭性。
大量事实表明，农民瞒产私分、包产到户等一系列抵制与瓦解公社制度的行为，其中无不夹杂着社队干部的参与互动。可见，国家的权威中心只是象征性的，在实际管辖方面，基层政权仍有能力使用自己的方法、程序和人员治理地方确定空间内的事务，而不是依据更大范围的法律统一衡量确定自己的权力界限。对此，国外学者也深有研究，维维尼•舒指出，人民公社时期，农村社会是不开放的，国家对基层的控制是“蜂房式”的，相应的基层干部在执行国家政策时多有变通。
此外，从信息传播与反馈上看，当时各种各样会议、运动等“信息传播手段”促使中国出现了一个空前的政治一体化状况，但“信息传播手段”构造出来的表面一体化，掩盖了实质上公社的细胞独立体，因为国家决策层始终未能开通与基层社会之间直接有效的互动渠道。在这样的状况下，国家要想了解基层真实而详细的信息以及基层意欲反映如实的情况，都可谓难上加难。
由于信息不对称和监督成本太高，使中央政府监督得了省一级政府，到地区一级就弱了，到县基本管不了，到公社更是望尘莫及。
三、“三农”政策可操作性的欠缺和基层干部行政能力的不足
按照政策学理论，富有成效的政策，总是基于较完备的政策系统而制定的。所谓政策系统，是指由政策主体、政策客体及与政策环境相互作用而构成的整个社会政治系统，其内部各因素的联系是否得当，直接影响到政策运行是否顺畅，并决定着政策效果的好坏。就政策落实而言，“适宜的政策、执行机构、目标群体、环境因素四者，为政策执行过程中所牵涉的重大因素。”
人民公社时期，中央出台的“三农”政策总是经意或不经意地忽略了系统内相关因素的有效联系，忽视了政策执行的规律性要求，结果使政策效力“大打折扣”。主要体现在如下几方面：
（一）缺乏环境兼顾性的政策自然影响到本身的效力与可操作性
如前所述，作为政策系统的组成部分，政策环境在政策的制定与运行中起着十分重要的作用。政策环境主要由人口变化、地理环境、经济环境、政治文化等因素构成。为此，对政策制定者来说，应该以普遍联系的观点慎重地看待其中每种要素的作用与影响。
人民公社时期，从地理环境看，农村地域辽阔，各地山川复杂多样，南方与北方平原地区，村民居住得较为集中，丘陵和山区的村落较小，牧区的人口则更为分散，相应的农耕稼穑也存在很大差异；从经济环境看，广大农村仍处在自然经济阶段，农民普遍使用的是手工工具，人畜力依然是农业生产的主要动力；从文化环境看，农民传统的价值观与生产生活习惯未曾有大的改变。总之，在这样的环境下，“三农”政策的制定需要因地制宜与统筹兼顾。
具体地讲，制定农业生产经营管理政策时，恰当的做法是不搞“一刀切”，不过分强调集中劳动，不否定分散的、小规模的、以家庭为单位的经营方式；此外，在小农文化传统还没有实现根本性变革的前提下，不搞脱离实际的基于现代公共伦理之上的制度规则。
令人遗憾的是，出于种种原因，党中央过于理想化与简单化地选择了人民公社制度。相对于地方而言，这种高度集中化的政策安排似乎具有很强的法律效力，实际上却忽视了客观存在的复杂的政策环境，割裂了政策系统的有机联系，结果因缺乏可操作性而失去了应有的效力。
（二）政策得不到农民的理解与遵从，执行中难免被“抵制”
目标群体是政策系统中政策客体的构成要素。要使目标群体接受和服从某项政策，核心问题是所出台的政策能够为他们带来实实在在的利益。现实生活中，尽管有许多条条框框限制了目标群体仅仅从利益得失的角度考虑问题，但无论如何利益得失都会成为影响政策执行成效的关键点。
根据上述政策学的相关理论，已不难理解农民对集体化政策的抵制问题。纵观人民公社时期农业生产与农民生活，其主要特征是落后和贫穷。据统计，1957— 1977年，我国农民人均年收入从40.5元增至64.98元，平均每人每年只增加1.2元；同期，人均占用粮食每人每年只增加1市斤。人民公社后期，全国有200多个县生产水平接近甚至低于解放初期。1980年全国农村504万个核算单位中，人均收入高于100元的不到25%，50元以下的占 27.3%，其余年均收入在50～100元之间。“农民是理性的。”理性的农民之所以不认同人民公社的政策安排，并千方百计地进行“抵制”，根本原因就在于如此的政策不仅没能给他们带来预期的收益，反而让其失去了应有的份额。
（三）政策执行环节中的关键层级——基层干部很难达到与政策需求相匹配的现代行政水准
政策执行是一个牵涉到众多因素的复杂环节。就执行机构来看，执行机关的结构与人员、主管领导的方式与技巧、执行的能力与信心均是政策执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素。
早在民主革命阶段，党的领导人已认识到：“政治路线确定之后，干部就是决定因素。”新中国建立后，随着农业合作化的加速进行，中央在制定与落实集体化政策时，十分重视地方干部尤其是基层农村干部的角色与作用，这一点在相关文献中有着清晰的表述，即：“中央希望所有在农村工作的同志了解，他们所担负的工作，是我国目前头等重要的工作。”
相应的，党对基层干部的政策执行有着很高的要求与期待。个中原因是，如不计其他方面，就农业集体化政策本身来看，这是一项建立在现代伦理之上的立意颇高的制度安排，其付诸实施需要非同一般的基础与条件。体现在基层干部方面，要求他们具备一定的文化知识，能够把握政策，有细化实施的能力，诸如在劳动力的使用与调度、工分的评定与计量、利益的分配、资源的组织利用以及宣传动员等环节，都能够全面地把握与协调，概言之，“要学会做好经济工作，还要懂得怎样做好政治思想工作”。
然而，中央的要求和预期与基层干部的实际状况间却存在着很大差距。人民公社时期，单就文化素质方面进行考察。
资料清楚地说明，基层干部的文化程度普遍低下。囿于这种低下的文化程度，他们时常不能准确地理解与把握党的农村政策。据河北省委批转涿县县委“关于第一期基层党员干部训练的总结报告”记载，“尽管经过了整风整社，可是广大基层党员干部在政策观点、群众观点，以及党的组织原则等一些根本问题上，仍存在着不少糊涂观念和错误认识。根据对152个受训人员（人没到齐）的测验，对三级所有、队为基础，哪一级是基本的，答对的62人，不全面的47人，有错误的23 人，根本不知道的14人。”对党的政策如此的淡漠与曲解，还遑论什么有效地执行！
随着问题的大量暴露，党对基层干部不断地进行教育与整肃。可是，不切实际的问责非但未能有效地解决问题，反而使基层干部丧失了工作的动力与信心，很多地方 “公社干部普遍大唱低调，不愿受表扬；尽可能地报灾，认为要东西越多越好”，结果，进一步影响了政策的“落实”。
总之，经济基础决定上层建筑。人民公社时期，处在小农经济基础之上的农村基层干部，很难达到中央所要求的行政水准。在实际工作中，他们依据的仍然是看得见的切身利益、习惯的经验和工作方法，对于上级的期望、高尚的道理以及政策标准，都只能在利益、经验和能力的判断下起作用。
四、结束语
将视野放开来看，农村人民公社不仅仅是新中国领导人的理想寄托与社会试验，同时也是回应现代化的一种制度选择。具体地讲，近代以来，面对西方列强的入侵，中国不得不以现代化作为回应。而现代化的前提是增加从农村社会的资源提取，以发展现代事业。为此，国家必须建立一个强有力的自上而下的现代行政体系，以有效地从农村抽取资源。纵观晚清以来的国家政权建设及相应的资源提取能力，能够有效地从农村社会提取资源的，是新中国成立不久在农村建立的“政社合一”的人民公社制度。
不过，在小农经济基础上，通过人民公社制度来抽取农村资源却付出了极大代价。尽管其避免了国家政权陷入“内卷化”的困境，但是，如前所述，依靠外力强制，依靠集体生产以及严格的社会控制等，这不仅不利于调动农民个体生产的积极性，反而失掉了农业生产的正常效率，使广大农民长期生活在贫困边缘。与此同时，基层为生存与索回利益，总是千方百计地进行抵制，在政策执行中与国家展开博弈，直至最终颠覆了公社制度。
从农民主体地位与基层实践逻辑视角考察，人民公社解体可概括为：制度设计因抑制了农民主体能动性的发挥、缺乏必备条件而失去了可操作性。这也再次印证马克思所说的，“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”。
伴随着人民公社的解体，家庭联产承包责任制成为中国农业生产的基本经营制度。这种由“生产队”到“家庭”的经营方式的改变，看似一步“退却”，事实上却产生了显著绩效。有人估算，1979年至1984年中国的农业增长中，家庭承包制改革等制度性因素所带来的生产率提高占了将近一半。由此，带动了中国的全面改革与发展。
需要指出的是，随着实践的深入以及社会经济文化条件的发展变化，家庭联产承包责任制也逐渐产生了不少问题，如细碎化、规模效应的缺乏等。正因此，邓小平曾明确提出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。”
进入新世纪，解决“三农”问题仍是中国社会主义现代化建设的重中之重。在工业反哺农业的历史条件下，农业发展道路究竟该怎样走；如何深刻领会与落实小平同志提出的“两个飞跃”等，依然是令人棘手的艰难课题。而要思考解答这样的问题，在研究丰富多彩实践的同时，对人民公社解体做进一步系统细致的梳理与剖析，仍有重要的现实意义。