走向社会政策时代：发展主义到发展型社会政策体系建设
2010-12-09
作者：郁建兴 何子英
来源：社会科学
党的十六大以来，随着科学发展观与构建和谐社会目标的提出，我国进入了经济建设与社会建设并重的新时代。推动科学发展，促进社会和谐，业已成为我国经济社会发展的主题。在改善民生和促进公平正义的发展理念指导下，我国公共政策的重心实现了“从经济政策到社会政策的历史性跨越”(王绍光语)。2002年以来，中央政府陆续制定和出台了一系列社会政策，扭转了改革开放以来我国社会政策长期处于匮乏或空白的局面，在缓解社会矛盾、促进社会公平、增进国民福利方面发挥了重要的作用。
据此，不少论者认为我国已经“进入了社会政策时代”。在我们看来，一方面，近年来我国的社会政策尽管已获得空前发展，但由于受原有结构限制与路径依赖的影响，仍未形成一个明确、稳定的社会政策模式和制度体系，应急性、二元化和碎片化特征依然显著；另一方面，改革开放以来逐渐形成且不断强化的发展主义意识形态尚未被彻底超越，从而影响了社会政策体系建设的步伐，社会政策屈从于经济增长目标的特征并未根本转变。因此，与其说我国已经“进人了社会政策时代”，毋宁说正在“走向社会政策时代”。走向社会政策时代的目标，就是超越发展主义，构建发展型社会政策体系。
一、问题的提出：社会政策时代与社会政策体系建设
社会政策指称影响公共福利的国家行为，主要包括社会保障、住房、卫生、教育、社会工作以及社会福利服务。所谓社会政策时代，是指社会政策作为一种现象较为集中出现的时期，或者说一个国家或地区，以改善困难群体的生活状况和普遍增进社会成员的社会福祉为目的的社会政策普遍形成，并且作为制度被有效实施的社会发展阶段，表现为国家或政府从消极的社会性角色向积极的社会性角色转变，从碎片化、应急性、保护性、调节性的社会政策输出转向全面构建综合性、系统性、规范化、制度化的社会政策体系。
衡量一个国家或地区是否进入了社会政策时代，单纯社会政策的集中或大量出现并不构成充分条件，其关键在于社会政策是否成为了国家或政府的核心功能，是否形成了一个稳定明确的社会政策模式，是否构建起一个相对完备的社会政策体系。
构建一个相对完备的社会政策体系，是一个国家或地区市场经济和工业化发展的功能要求和逻辑后果。从功能要求来看，社会政策的出现源自市场经济发展和扩张过程中产生的反向运动。一个完全自我调节、脱嵌于社会的市场经济，其结果将是社会的毁灭；现实中市场经济和工业社会的发展，始终伴随着保护性、干预性社会政策的发展，市场经济的运作依赖于社会政策体系的调节功能。从逻辑后果来看，随着工业化的深入推进，当一个国家或地区的经济发展水平达到一定阶段，必然会产生大量的社会福利需求。对应于社会福利需求的日益增长，国家的社会政策功能相应扩大，并由此带来国家公共福利机构与公共服务供给的大量增长，以及社会支出占GDP和整个财政支出比重的逐渐提高。
从国际经验看，西方发达国家进入社会政策时代的标志，是战后福利国家的建设与发展。福利国家的首要特征，是建立起一个普享型的社会政策体系。它立足于保障公民社会权利、满足国民社会需求两大基本理念，并呈现出三个典型特征：
第一，普遍性原则。基于公民的社会权利原则，人人平等享有国家或政府提供的社会保障和社会福利。第二，制度统一原则。国家应对全体国民实施统一的社会保障和社会福利制度，不作基于任何身份区别的差异化对待。第三，系统性原则。由国家系统地制定和实施制度化的社会政策，尽可能满足国民多样化的社会需求。
除了法国和美国这两个典型的例外国家，西方发达国家普遍建立了普享型的社会政策体系。
在法国，社会政策尤其是社会保障制度呈现出高度的碎片化特征，各种政策和制度间的待遇差距悬殊、身份和特权色彩浓厚，导致了严重的财政负担、社会不和谐。法国历届政府尽管都致力于整合这些碎片化的制度，但由于根深蒂固、历史悠久的结构限制，始终未获成功。在美国，社会政策遵循选择性原则，实行补缺型模式，国家仅仅提供“经济调查式的社会救助、少量的普救式转移支付或作用有限的社会保险计划”。在福利国家的黄金时代，美国曾被视作“福利国家的落伍者”，而随着2O世纪70年代中后期福利国家陷入危机，转而使美国在20世纪80年代成为福利国家改革的领头羊。以“私有化”和“福利紧缩”为主要内容的新自由主义改革，在一定程度上抑制了西方国家的“福利脖并重新激活了市场活力，但社会政策功能的弱化则激发了大量的社会矛盾和社会问题。在经历了“日益背离普享原则”的社会政策改革之后，西方国家在20世纪90年代中后期逐渐向社会政策的普遍性原则复归。而2008年爆发的全球金融危机，更是引发了全球性的社会政策反思，加强和完善社会福利体系被提上了全球议事日程，即便美国也正致力于构建一个全民医疗保险体系。
事实上，早在半个世纪前，蒂特姆斯就曾指出，社会政策并不必然都促进社会福利，相反，不适宜的社会政策最终损害了社会福利。尽管蒂特姆斯并未深入分析何谓“不适宜的社会政策”及其产生的路径，但从法国和美国社会政策发展的历史经验中，我们不难发现，不遵循普遍性、统一性和系统性原则可能是其最根本和最重要的方面。
如果说党的十六大以来，我国实现了“从经济政策到社会政策的历史性跨越”，那么在当前就应该遵循普遍性、统一性和系统性原则，加快构建一个相对完备的社会政策体系。这既是深人贯彻科学发展观、构建和谐社会的内在目标，也是市场经济和工业化发展的逻辑要求。当然，这并不意味着社会政策时代必然是福利国家时代。中国的社会政策体系建设，在借鉴福利国家成功经验的同时，也应警惕福利国家的“高福利”社会政策对经济社会发展造成的负面作用。
二、从平均主义到发展主义：2O世纪50一90年代我国社会政策的演化逻辑
改革开放前，我国仿照苏联模式建立起了一个简单的社会政策体系，以适应计划经济体制下的经济社会制度安排，与较低经济发展水平相联系的是平均主义的低水平社会福利。由于生产和消费资源的生产、分配都采取国家计划、统一管理的模式，这一时期的社会政策几乎完全附属于经济政策，或者说社会政策与经济政策合二为一。社会政策体系建立在单位制、户籍制度和城乡二元结构之上，以城市“劳保制度”和农村“集体福利制度”为主体。一方面，在城市实施“单位制福利”，采劝企业办社会”的运作机制。各种企事业单位同时兼具生产经营和劳动保障的双重功能，承担诸如提供退休工资、公费医疗、基础教育、福利服务、住房分配等多种社会政策功能，向所有单位职工提供相同的“低工资、高福利”并保证充分就业，具有明显的平均主义色彩。另一方面，在农村实施以养老和医疗为主的“集体福利制度”，村集体经济成为农村社会福利的主要融资和供给机制，国家直接提供的资金和资源支持较少。其中最具特色的是农村合作医疗，计划经济时期我国的农村合作医疗以有限的医疗卫生资源所取得的巨大健康保障成就，曾被世界银行和世界卫生组织称为“发展中国家群体解决卫生经费的唯一范例”，享有“卫生革命”的美誉。
总体上讲，计划经济时期的社会政策体系存在着低水平的平均主义与城乡不平等的双重问题。社会福利主要面向城市正规就业群体，而农村居民并未享受到同等的福利待遇。事实上，类似的情况也同样存在于城市重工业部门与轻工业部门之间。这种现象的产生，内生于计划经济时代重工业优先和城市优先的经济发展战略。在计划经济体制下形成的、以城乡二元结构和户籍身份为基础的社会政策模式，持续地影响到改革开放后我国社会政策的发展路径，并成为当前我国构建城乡一体化社会政策体系的主要体制障碍。
改革开放后，我国逐渐从平均主义意识形态转向了发展主义。发展主义指称这样一种意识形态，即认为经济发展是社会进步的先决条件，随着经济的持续快速增长，所有的社会矛盾和社会问题都将迎刃而解。在这种意识形态指导下，大多数发展中国家自觉或不自觉地走上了“先增长后分配”的发展道路。为了提高GDP，国家或政府财政最大化地用于生产性投资，金融资本、人力资本和物质资源的动员与分配都服从于生产与扩大再生产的需求。而由于片面追求经济增长，忽视社会政策和社会发展，常常导致一些新兴工业化国家呈现出“高水平经济增长、低水平社会福利”的独特社会景观，并最终影响了经济社会发展的可持续性。
在我国，自20世纪80年代以来，随着经济建设的中心地位、优先地位不断巩固，国家的政治合法性基础较多地从个人魅力转向了经济增长，一种发展主义意识形态逐渐形成。相应地，与以往把政治成分和政治觉悟当作干部考核的首要标准不同，经济增长业绩在干部考核中的重要性日益突出，追求GDP增长成为各级政府的中心任务。从1978年到20世纪90年代中期，改革的指导思想一直是“效率优先，兼顾公平”，尽管中央一再强调要“兼顾公平”，但在具体实践中各级地方政府都以效率优先和经济增长为导向，导致社会建设功能不断弱化。可以说，在20世纪80—9O年代，我国经济政策较多而社会政策少有。作为结果，一方面计划经济时代的社会政策体系逐步瓦解，另一方面适应于市场经济体制的新型社会政策体系却始终未能建立起来。
在20世纪80年代以市场为导向的改革进程中，由于政府与企业急于“甩包袱”，社会政策改革基本处于经济体制改革的“配套”地位。作为经济体制和国有企业改革的重要支撑，社会政策改革首先从劳动就业制度开始，逐渐突破了计划经济体制下形成的统包统配和充分就业政策，到20世纪90年代中期，基本实现了全面推行劳动合同制的目标。以市场化为核心的就业政策改革，必然导致相应的社会保障制度变革。
社会保障制度改革的目标是从原来的“企业保险”转向“社会保险”，并主要集中在城镇企业职工养老保险社会统筹试点工作中。1992年，党的十四大报告首次提出建立与社会主义市场经济体制相适应的社会保障制度，但保障对象仍然主要指城镇企业职工。实质性的社会保障制度改革始于20世纪9O年代中后期，诸如下岗失业、收入差距扩大等社会问题与社会矛盾的突显是其主要原因。这一阶段社会政策改革所取得的主要成就，是基本建立起城镇居民最低生活保障制度，以及包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险在内的社会保险制度。但是，社会保障制度建设仍主要面向城市正规就业人员，大量灵活就业人员、个体工商户、农民工等仍游离于制度之外。
在农村，随着改革开放后工业化、城市化和经济体制改革的加快推进，农村集体经济基本解体，建立在农村集体经济之上的传统农村社会福利体系也相应瓦解。在20世纪80年代，绝大多数地区的农村合作医疗体系无法继续运作，而农村社会养老保障长期处于空白状态，农村传统的家庭养老模式也因农村劳动力大规模转移而面临着巨大挑战。由于社会政策的缺失，20世纪80年代的中国农村基本上处于无任何社会保障的状态。1992年，农村开始试点建立社会养老保险，它沿袭城乡二元分离结构下碎片化的建设思路，而且没有国家财政投入的支持，导致筹资水平和保障水平过低，最终变成了一种个人储蓄养老，因此农民参保积极性并不高，所起到的社会保障功能十分有限。1998年，农村社会养老保险陷入全国性停滞整顿状态。
在卫生、教育和住房三大社会政策领域，我国采取了商业化、市场化的改革发展战略。在住房政策改革方面，实现了从福利分房到货币分房的过渡，并初步建立起具有社会保障性质的住房公积金和经济适用房制度。在卫生和教育发展领域，实现了卫生和教育服务供给的市场化，并强化了地方政府的公共服务供给责任。但20世纪90年代中期以来，一方面，分税制与公共服务责任的地方化之间的矛盾逐渐显现，县级政府的公共服务能力不断弱化，并导致形成“倒逼型”的制度外、预算外支出，产生了大量的“乱收费”问题；另一方面，随着我国教育、卫生事业发展的商业化、市场化倾向加剧，相关服务的市场价格不断上涨，“上学难、上学贵”、“看病难、看病贵”等社会问题日益突出，尤其对农村居民而言。医疗、教育与住房逐渐成为普通家庭负担最重的三个方面，其增长幅度远远超过普通家庭的收入增长。以医疗费用为例，据统计，2005年居民个人现金卫生支出比1978年增长了199．75倍，远远高于同期GDP和城乡居民家庭人均收入的增长幅度。
由此可以看到，在发展主义的推动下，中国经济保持了长时期的快速增长，在很大程度上提高了人们的生活水平，但发展主义也导致了政府在社会政策领域的过度退出。在这一时期，我国既缺乏明确的社会政策体系建设战略，也少有社会政策出台。由于旧的社会政策体系已经瓦解，新的社会政策体系建设严重滞后，导致社会发展与经济发展相对失衡，社会公平状态不断恶化，社会矛盾不断累积，社会需求难以满足，从而对社会稳定和未来发展构成了严峻的挑战。另一方面，由于缺乏相应的社会政策和社会保障，普通家庭和民众不得不选择个人储蓄作为生活保障的主要方式。作为结果，它既造就了我国的高储蓄率(有利于为经济建设融资)，又压制了普通民众的消费需求，形成一种“高储蓄、低消费”的经济增长结构，严重限制了我国经济社会发展的可持续性。
三、从经济政策到社会政策：2002年以来我国社会政策的发展及其特征
进入21世纪以来，以科学发展与社会和谐的新执政理念的提出为标志，我国进人了经济建设与社会建设并重的新时代。2006年，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。推动科学发展，促进社会和谐，成为我国经济社会发展的主题。2007年，十七大报告进一步提出了深入贯彻科学发展观与构建和谐社会的目标要求，突出强调要着力发展经济、改善民生、促进社会公平正义，并对“加快推进以改善民生为重点的社会建设”作出了专题论述。此后，我国开始积极推进基本公共服务的均等化，不断强化发展的民生取向，社会政策成为各级政府工作的重要组成部分。这一时期，党和政府围绕就业、义务教育、医疗卫生、养老保障、保障性住房、基本生活保障等方面集中出台实施了一系列社会政策，其政策重心和社会性财政支出不断向农民工、城乡居民和弱势群体倾斜。
在就业保障与就业服务方面，2007年我国制定出台了《就业促进法》、《劳动合同法》。《就业促进法》提出了“扩大就业、市场就业、平等就业、统筹就业”四项原则，明确要求各级政府建立健全就业援助制度。《劳动合同法》规范了劳动关系，保障了劳动者权益尤其是农民工的劳动权益，有利于建立公平竞争的就业环境、缩小劳动力市场的不平等，有利于消除城乡二元结构和户籍制度背景下各种制度性和政策性的就业歧视和工资歧视。与此同时，政府为进一步扩大就业、促进就业和鼓励创业，围绕就业培训、创业支持、就业补贴及公益性就业岗位提供等方面制定实施了一系列积极的就业政策。
在义务教育方面，2003年国务院召开首次全国农村教育工作会议，作出加快普及农村义务教育、新增教育经费主要用于农村等重大决策，提出在农村地区实施针对贫困学龄人口的“两免一补”(免杂费、免教科书费、补助寄宿生生活费)的资助政策。2005年，我国开始建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障的长效机制。2006年，全国人大通过《义务教育法(修订案)》，规定义务教育不收杂费，明确了各级政府的责任，并将义务教育经费纳入公共财政保障范围，积极推进义务教育基本公共服务的均等化，致力缩小城乡之间、区域之间和学校之间的差距。
在基本医疗保障与卫生服务方面，2003年爆发的“非典”危机凸现了基层公共卫生体系和农村医疗卫生服务体系的脆弱性。回归医疗卫生事业的公益性，建立健全基本医疗保障与卫生服务体系，以促进卫生公平、解决“看病难、看病贵”等问题，由此被提上了议事日程。2003年，国务院决定试点建立“新型农村合作医疗”制度。“新农合”以“大病统筹”为主，实行个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。自试点以来，“新农合”深受农村居民的欢迎，参保率不断上升。2008年，全国农村基本建立起新型农村合作医疗制度。2007年，国务院又开始试点建立“城镇居民基本医疗保险”，逐步将全国城镇非从业人员纳入基本医疗保险。2009年国务院发布《关于深化医药卫生体制改革的意见》，提出建立中国特色的医药卫生体制，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，并对“新医改”的指导思想、基本原则和总体目标作出了论述。
在基本养老保障与养老服务方面，主要工作是“做实个人账户”，但在制度设计上至今未有实质性的突破和进展，大部分的灵活就业人员、农民工和城乡居民仍游离于基本养老保障体系之外。2009年9月国务院颁布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定在全国选择10％的县(市、区)试点新的农民社会养老计划。“新农保”实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资机制，实行社会统筹与个人账户相结合的养老金模式。相比于“老农保”，“新农保”明确了各级政府的筹资责任，是社会养老保障制度建设的一个重要进展。
在养老服务方面，这一时期我国社会养老服务业取得了比较显著的发展。2006年全国老龄委办公室、发展改革委、教育部、民政部等10个部门联合下发了《关于加快发展养老服务业的意见》，指出要逐步建立以居家养老为基储社区服务为依托、机构养老为补充的养老服务体系。随着我国老龄化、高龄化趋势的加剧，养老服务业逐渐成为了我国的一个重要产业。
在最低生活保障与社会救助方面，1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，标志着城市居民最低生活保障制度在全国基本建立和普及。此后，上海、广东、浙江等沿海经济发达地区开始探索建立农村最低生活保障制度。到2002年底，全国有10个省份出台了建立农村最低生活保障制度的地方性法规。2007年国务院颁布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，开始在全国普及农村最低生活保障制度。此外，以基本生活保障为基础的综合救助制度缓慢起步，针对贫困群体的基本生活保障制度逐步向包括医疗、教育、住房、养老等专项救助在内的综合救助制度发展。
在保障性住房方面，20世纪90年代以商品化为核心内容的住房政策改革，在一定程度上导致了保障性住房供给的相对匮乏。进入21世纪后，房地产行业发展开始升温，导致商品性住房的价格不断高涨，逐渐超出了普通家庭和居民的承受范围。在此背景下，中央政府在不断出台房价调控政策的同时，进一步加强了面向低收入群体的保障性住房供给。2007年，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台，首次将解决城市低收人家庭的住房问题纳入政府公共服务范围，提出了建立健全以廉租房和经济适用房为主体的保障性住房体系的目标。2009年，国务院进一步提出要“加快保障性住房建设”，并发布了有关这一目标的时间表和具体目标。2010年4月17日，国务院发出《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，首次将保障性住房建设工作纳人政府考核问责机制的范围，明确要求各地区、各有关部门切实履行稳定房价和住房保障职责，并提出了2010年保障性住房建设的工作任务。
上述一系列社会政策的出台实施，在缓解社会矛盾、促进社会公平、增进国民福利方面发挥了重要作用。但必须指出，我国社会政策在获得空前发展的同时，始终缺乏整体性的社会政策发展规划，应急性、二元化和碎片化特征仍然显著。
第一，社会政策发展缺乏总体规划和宏观战略，应急性特征比较明显。党的十六大以来，尽管促进公平、改善民生已经成为我国经济社会发展的主题，也尽管这一时期集中出台了一系列社会政策，中央政府却始终未提出一个整体性的社会政策发展规划和战略部署。一些重要社会政策的出台，常常与突发的偶然性事件(如“非典”)或社会危机密切相关，或者是来自某一社会群体日益增长的社会需要形成的政策压力，具有强烈的应急性。像《社会保险法》这样一个作为现代国家社会政策体系核心内容的法案，在我国迟迟未能出台，这从一个侧面表明了中央政府至今仍未形成一个明确的社会政策体系建设战略。而正是这种应急性特征，进一步导致了社会政策发展的二元化特征。
第二，社会政策发展受城乡二元结构的影响较大，现有政策设计仍沿袭了城乡分离的思路，身份二元化、碎片化特征明显。在20世纪80—90年代，政府较少关注社会政策体系建设，社会政策改革也主要面向城市及其正规就业人员。作为结果，这一时期的社会政策改革再次强化了城乡二元结构，并进一步构成了十六大以来我国社会政策发展的路径依赖。由于缺乏社会政策体系建设的宏观战略，应急式的社会政策导致城乡居民、不同群体间实施着不同政策，而且不同政策间、制度间的待遇水平差距较大(重点表现在社会养老和医疗保险领域)。由于背离了制度统一原则，近年来的社会政策发展不但在一定程度上人为地再次扩大了社会不平等，而且进一步固化了城乡二元分离结构，对未来城乡一体化发展带来了诸多负面影响。
第三，社会政策发展强烈地受到现行中央与地方关系及其税制安排的结构限制，呈现出明显的区域碎片化特征。1994年分税制改革以来，我国逐渐形成了财政支出越来越地方分权化与财政收入越来越中央集权化的格局，导致地方政府常常无法向本地居民提供足够的公共服务。由于大部分社会政策类公共服务的供给责任主要由地方政府承担，因此财政中央集权与碎片化地方治理之间的矛盾，随着近年来社会政策类公共服务范围的不断扩大而日益突出。在东部经济发达地区，由于地方政府财力相对充足，因此社会政策创新及相应的公共服务供给水平常常领先于全国，与中西部地区构成了明显对比。这造成社会政策发展具有明显的区域碎片化特征，并进一步限制了区域间社会政策的整合，重点表现在社会保险关系的接续问题上。
概而言之，党的十六大以来，在科学发展观和构建和谐社会目标的指导下，我国公共政策的重心逐渐从片面强调经济增长向强调民生导向的发展转变。目前我国已基本建立起一个“广覆盖、多层次、保基本、低水平”的社会政策体系雏型，但这一体系的应急性、二元化和碎片化特征，严重制约了发展的可持续性。
四、结论与讨论：走向发展型社会政策体系
构建一个相对完备的社会政策体系，是市场经济和工业化发展的客观要求。目前我国人均GDP已超过3000美元，已经具备了构建比较完备的社会政策体系的经济基矗从历史上看，许多发达国家在经济发展水平远不如当前中国的时候，就已经建立起一个比较完备的社会政策体系，不但有效地促进了社会和谐，而且对经济增长也起到了积极的促进作用。事实上，社会政策体系或社会福利体制的构建更多地取决于治国精英的发展理念、道德雄心和决策理性，经济发展水平仅仅限制着社会福利水平的高低，却不构成拒绝社会政策体系建设的正当理由。
对于当前我国社会政策体系建设而言，首先必须超越发展主义意识形态，从根本上扭转社会政策屈从于经济政策的地位。如果说鉴于传统福利国家产生的“福利脖带来的消极影响，当代西方的社会政策发展更强调向社会政策注入经济发展的考虑，那么当代中国的社会政策发展则应该更多地强调社会政策的社会发展功能。在全球金融危机前后，不少论者关于我国应加快发展或建立社会政策体系的合法性论证，往往建立在社会政策有利于摆脱危机、促进经济增长的命题之上。作为一种对政府的劝服性策略，这种作法具有一定的合理性，但在一定程度上弱化了社会政策本身的合法性地位，反而不利于从根本上克服或超越发展主义意识形态。超越发展主义，关键是强化政府的社会政策和公共服务职能，并相应地改革公共财政体制，转变地方政府工作考核评价机制，完善干部考核评价机制。
在经历了福利国家的危机与改革之后，当代西方社会政策逐渐从强调提供福利转向了强调促进发展，形成了一种“发展型社会政策范式”。与以往将社会政策视为经济政策的附庸不同，发展型社会政策既强调经济政策应该包含社会发展的目标，同时又强调社会政策应该促进经济发展，因此主张社会政策应关注于人力资本投资，促进人的发展能力，提高劳动力的素质，从而使社会福利发挥更多的“生产性因素”。发展型社会政策的理念，对于当前我国的社会政策体系建设具有重要的借鉴意义。
我们认为，随着我国城市化和工业化进程的加快推进，遵循普遍性、统一性和系统性原则，建立一个城乡统一、可持续发展、与当前经济社会发展水平相适应的发展型社会政策体系，是我国社会政策发展的战略目标。这一体系应当具备如下几个重要特征：
普遍性。即所有国民，不分城乡、地区、身份和职业，人人享有平等的就业机会和劳动权益，平等的教育机会和教育服务，平等的健康权利和基本医疗卫生服务，平等的社会保障权利和待遇。
统一性。社会政策的基本项目健全、同类项目统一运行，即所有国民实施统一的社会政策，对所有适用对象实施统一的制度安排，建立一体化的筹资、运行和管理机制。
发展型。注重促进人的全面发展、人的可行能力的全面提升；强调人力资本投资，优先发展公共教育和医疗卫生事业，实施积极的反贫困政策和劳动力市场政策，充分发挥社会政策作为生产力要素的作用。
在现阶段，我国构建发展型社会政策体系的首要目标或主要困难，是加快实现社会政策基本项目的制度统一，也就是破除城乡二元分离结构，构建城乡一体化的社会政策体系。当前我国许多地方政府的社会政策创新目标正是致力于实现城乡一体化，而地方经验也表明，建立城乡一体化的社会政策体系不但可能而且可行。事实上，正如有学者所指出的，目前我国社会政策的二元化、碎片化状态尚未完全演化成一种强烈的结构限制，一旦固化将带来严重的社会分化和社会矛盾，因此越早推动社会政策的制度统一和城乡一体化发展，受到的阻力也就越小，代价也越校
综上所述，党的十六大以来我国社会政策的空前发展，标志着我国实现了“从经济政策到社会政策的历史性跨越”，但社会政策的应急性、二元化和碎片化特征依然显著。遵循普遍性、统一性和系统性原则，加快建立一个发展型社会政策体系，是我国社会政策发展的战略目标，也是进一步推动经济社会发展的迫切要求。
评审意见：论文基于社会政策概念及其体系建设的国际经验，对1949年后我国社会政策发展历程作出了一个简要考察，并聚焦于改革开放后，在发展主义意识形态影响下，我国较多地出台经济政策而少有社会政策；2002年以后我国实现了“从经济政策到社会政策的历史性跨越”，初步建立起一个“广覆盖、多层次、保基本、低水平”的社会政策体系雏型，但这一体系仍然具有应急性、二元化和碎片化特征。在此基础上，提出我国社会政策发展的目标是根据普遍性、统一性和系统性原则，加快构建发展型社会政策体系。文章选题具有重大理论和现实意义，关于当前我国“进入了社会政策时代”还是“走向社会政策时代”的考辩准确而有益，最后得出的结论真实可靠，具有逻辑一致性。