农地流转的新特点及农民失权状况分析
2010-11-19
作者：徐元明
来源：《南京社会科学》
集体所有、家庭承包经营的农地制度，在改革开放之初，对于激发亿万农民积极性、解放农村生产力，对于农业的持续稳定增长发挥了巨大作用。但随着工业化、城镇化的快速推进和社会生产力水平的提高，这种高度分散化的农地制度安排成为制约中国农村发展的关键性因素。要克服和解决以户为单位的家庭承包制所存在的制度性不足，就必须实行农业的规模经营。由此，进入新世纪以来，中央采取一系列政策措施，在现有农村土地承包关系长久不变的框架内，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，优化农业资源配置，促进农业规模经营，发展现代农业。各地促进土地流转、实现农业规模经营的力度也越来越大。如江苏省提出，到2012年全省农业适度规模经营总面积占耕地面积的比重要达到50%左右。
但是，土地集中和农业规模经营是以农业劳动力的非农转移和农民的离土进城为前提的。现行的土地制度规定了农村土地的农民集体所有权和农民承包土地的物权属性；同时，土地仍然是绝大多数农民的最基本的生存保障和收入的重要来源。在农村集体土地的市场化退出机制尚不完备的情况下，由地方政府主导的大规模土地流转就不可能有效保障土地流转的农民权益。本文基于工业化、城镇化领先的江苏省的调查，就农业规模经营发展的特点、土地流转方式、农民意愿和农民土地权益保护的有关问题进行探讨。
一、农地流转的新特点
世界农业发展史表明，一个国家或地区的农业规模经营程度总是与其工业化、城镇化进程密切相关，工业化城镇化速度的加快，也必然会要求加速农业的规模经营。江苏省自20世纪80年代中后期之后，伴随着乡镇企业的异军突起，工业化、城镇化的快速推进，大量劳动力从农业、农村流出。据统计，1978-2008年，江苏农村劳动力累计向城镇和非农产业转移1471.73万人，转移总量由226.02万人增加到1697.8万人，平均每年增长6.9%；转移比重由8.03%提高到63.9%。全省农林牧渔业劳动力由1978年的2030.7万减少至2009年的876万。
伴随农业劳动力非农转移的是土地流转与农业规模经营的加速推进，特别是在建设社会主义新农村的背景下，现代农业成为新农村的产业基础，江苏省实施高效农业规模化工程，各地各级政府加大财政扶持，加强流转服务，规范和完善土地流转形式，积极探索创新土地流转机制，农业适度规模经营取得积极进展。至 2009年，江苏全省土地流转面积累计达1420万亩，占家庭承包面积的28%；农业适度规模经营面积累计达到2696万亩，占全省耕地总面积的35%。
调查发现，近几年江苏推进土地流转和农业适度规模经营呈现四大新特点：
一是土地流转的形式由农户之间承包土地使用权的小规模流转，变为由乡村组织主导的大面积集体流转。百亩、千亩以上的集中连片规模经营成为地方政府推动的重点。该省江都市按照/引进示范户、培植专业户、带动纯农户0的总体思路，市级重点抓两个万亩示范园(蔬菜、花木)，镇级抓好一个2000亩以上高效农业产业园，村级抓好一个500亩以上规模的农业产业基地。
二是以土地开发整理项目为载体，以实施城镇建设用地增减挂钩政策为支撑，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量。江苏省新沂市2009年启动的/万顷良田建设工程0规划方案，试点区总面积约2.4万亩，工程总投资1.5亿以上，涉及5个行政村，需要拆迁农户 1654户。
三是推进农民集中居住，将农村居民迁移到城镇，优化区域土地利用布局，从而实现农村耕地、建设用地等资源的有效集聚。江阴市采取以城镇建设、工业园区开发建设、市政重点工程、中心城区扩张、富村带穷村、中心村建设和以老村为基础的七种方式推进农民集中居住和农业规模经营，目前该市的农民集中居住率已达到65%；新桥镇通过推进农民集中居住，90%的农田实现了规模经营。
四是以/农民土地承包经营权换社保、宅基地换住房0的/双置换0方式成为各地推动土地流转的主要创新性措施.
二、农地流转中的农民权益
上世纪末本世纪初因国家道路交通建设、工业开发区、城市扩张出现的/圈地0浪潮，一方面普遍地存在/过多征占农民土地、过分侵害农民土地权益、征地补偿农民过少，失地农民就业无门路、生活无保障0的情况；另一方面，地方政府通过对农民土地的低价征用、高价转让，获得巨额土地财政。近几年出现的新一轮土地流转浪潮，虽然是农业内部的土地流转，但也存在侵犯农民权益的状况。
(一)土地流转中，农民的权益得不到有效保护
1.农民集体土地所有权的权益有意或无意地被忽略。新一轮的农村土地流转，流转土地的对象由农民承包土地扩大为包括集体建设用地、集体公用地、农民宅基地、农户承包地在内的整组整村土地的流转。法律规定农村土地属于组(村)集体所有，这就意味着组(村)范围内的农民都具有一份集体土地的所有权。但在土地流转中，地方政府只提农民的承包土地经营权，基本上不提农民集体所有权。在土地流转中，给予农民补偿的也仅限于农民承包地和宅基地。整组整村搬迁后集体建设用地、未承包土地、公用地要么不给予补偿，要么补偿与农民无缘。
2.以土地承包经营权换社保的方式，让农民永久性放弃土地，与中央提出的土地承包关系/长久不变0相悖。1998年修正后的5土地管理法6、 2002年8月29日第九届全国人大常委会第29次会议通过的5农村土地承包法6、2007年3月16日第十届全国人大第5次会议通过的5物权法6等法律法规，都在不断地强化农民土地承包经营权的用益物权属性。而党的十七届三中全会通过的5中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定6更进一步明确/ 土地承包关系要长久不变0。中央的政策指向十分明确，即强调承包地对农民的财产权、物权属性，给农民吃长效/定心丸0。但一些地方却反其道行之，以推进城镇化和农业规模经营之名，仿效国家征地，采取/以土地承包经营权换社保、以宅基地换住房0方式，促使农民放弃土地。且不说农民变市民后，集体组织成员资格被取消，原有农村集体经济组织土地所有权的权益和集体经营性收入的受益权被完全剥夺。单就这种方式本身对于农民而言是不公平的。
首先，让农民以土地承包经营权换社保的做法，是社会保障制度城乡分割的产物。社会保障是人的一种最基本的生存性保障，具有公共服务性质，世界上无论哪个国家，社保都是社会统筹与个人缴费相结合，而且大头资金皆由政府出。目前我国城镇已经建立起了比较完善的包括养老、医疗、失业、工伤保险在内的社会保险制度，住房公积金、经济适用房、廉价住房等住房保障制度，基本涵盖了社会保障的所有项目。若农民的社保要用其主要的生产资料)))土地交换为代价，显然与中央统筹城乡经济社会发展、实行城乡一体化的精神背道而驰。何况农民以土地承包经营权换得的仅仅是基本生活和养老保险，农民的医疗、失业、工伤等仍然没有得到有效保障。
其次，以可以世代继承的土地承包经营权和集体经济组织资产的成员受益权换取这一代农民的社会保障，无疑是对农民的不公。目前各地采取的以土地承包经营权换社保，基本上是以农户的现有人口计算。苏北某县级市将放弃土地承包经营权的农户按照年龄分为以下两个年龄段制定保障标准：第一年龄段为女性55 周岁以下，男性60周岁以下，从实施基本生活保障的当月起，按月领取生活补助费，根据其原享有的土地承包面积，每亩每月70元，达到养老年龄，按月领取养老金。保障标准根据本市社会经济发展及物价指数的变动情况实行逐年按一定比例递增。这一年龄段的农户同时还享受新农保的各项优惠政策。第二个年龄段为女性 55周岁以上(含55周岁)男性为60周岁以上(含60周岁)，从实施基本生活保障的当月起，按月领取养老金。这种制度安排，从表面看，农民似乎是直接受益者，对于有劳动能力的农民，不用耕作，就可以从原先的一亩承包地上每年获得840元收入。但细究起来，却存在许多不确定性：一是由乡镇统筹的基本生活保障资金主要来源于土地流转收益、土地整理后新增耕地流转收益、财政用于支持万顷良田试点的配套保障资金、基本生活保障资金利息收入。农民按月领取的生活补助费在十年、二十年后是否仍然有保障？
二是土地是不可再生的农业生产资料，随着农产品价格的上涨和现代科技的应用，农业产出效益会成倍增长，就现阶段高效设施农业的亩效益都在数千元至上万元，农民从事高效农业致富的例子比比皆是。失去承包地的农民，特别是纯农户和以农业为主的兼业农户就失去依靠经营现代高效农业致富的本钱。
三是更为重要的是，按照物权法，农民的土地承包经营权可以继承。土地换社保使农民的后代没有了从事农业的资本。由此可知，以土地承包经营权换社保，农民付出的代价和承担的风险是巨大的。相比之下，地方政府购买农民土地承包经营权的费用是很低的：按苏北某市每亩每月70元的标准，如劳动年龄按40 年计，则一亩农民承包地的实际总支出只有3万多元。而对于达到养老年龄的农民，政府的付出就更少。而地方政府一旦取得农民的土地承包经营权，就可任意经营这部分农业用地，获得长久收入。
再次，没有考虑农民的稳定就业和收入的增长。按目前农民的就业状况，大致可分三类：一类是完全脱离农业的非农就业劳动力，他们的主要收入来自于打工，即农民工，其中除很少部分创业成功者能够在就业地置业落户外，大部分农民工仍然存在就业风险，承包地仍然是他们的最后保障；第二类是兼业农民，农忙时回家务农，农闲时外出打工。务工极不稳定，而且收入少，务农仍然是这部分农民的重要收入来源；第三类是纯农户，农业经营是他们主要的收入来源。失去土地承包经营权后，断了非农就业农民的退路，减少了兼业农民的收入来源，特别是纯农户失地意味着失业，尤其是四、五十岁的中老年农民，不少将依靠领取的基本生活补助费维持生计。
3.农民集中居住的问题。一是干预了农民居住方式与居住地的自主选择权。农民居住方式和居住地的选择应该由农民自主决定。向往城市化的生活方式是大多数农民的梦想。由于农户之间就业和经济条件存在较大差别，因此，在目标居住地和迁移时间上会有不同。一部分已在城市获得稳定就业，也具备购房置业的能力的农民，更愿意农地流转的新特点及农民失权状况分析直接进入大中城市居住；大部分在当地非农就业的农民愿意进入设施比较完备的中心小城镇或者县城居住；还有一部分务农农民和兼业农民则愿意就地集中居住。如果采取行政手段一个模式把不同愿望、不同条件的农民集中到统一规划的居住区居住，是对农民选择权的干预。进入集中居住区的农民将会存在第二次居住地的迁移，增加了搬迁成本。
二是减少了部分农民的家庭副业收入。农民宅基地在江苏省的苏南一般每个农户7分地，苏北每个农户接近1亩。农民宅基地除具有居住功能外，还有家庭副业生产功能，如饲养家禽家畜，房前屋后种植蔬菜、果树等。一些会经营的农民，宅基地上的家庭副业收入可观。集中居住后农民的家庭副业终结，减少了部分农民的收入。
三是农民贡献了较大面积的宅基地，但只是得到集中居住区面积有限的住房。在对农民集中居住区的调查中，问到集中居住区土地性质时，得到的回答大多数是集体土地，也就是说，搬迁后的农民住房是小产权房，不能和城市居民住房一样进行交易。经济发达地区如苏南等地可以采取/拆一补一0的办法，由于农民原有面积较大，动迁后能够获得多套住房，除一套自住外，其余用于出租获得物业收入。而经济落后地区还要让农民低价购买居住房，农民白白贡献了宅基地。
(二)农民土地财产权得不到有效保护的原因
新一轮农地流转过程中出现的侵害农民土地权益问题，与上一轮的/圈地0一样，原因还在农地产权的不清晰、土地承包经营权的脆弱和土地财政对地方政府的巨大诱惑力，根源则是城乡分割的二元体制机制。
1.农村土地的产权不清晰、产权虚位是导致土地流转过程中农民权益得不到保障的根本原因。虽然我国宪法和土地法等都明确规定农村土地归农民集体所有，实行双层经营。但集体是谁，哪一级哪个组织是农村集体土地的所有权代表？对此，不同部门、不同人群的说法大相径庭。有认为是组集体所有，有认为是村集体所有。即使按5土地管理法6中的规定：/农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理0，也存在不确定性：第一，农民集体经济组织缺位，土地产权主体非法人化。自农村人民公社解体以后，我国农村就没有社区性的组、村和乡镇的农民集体经济组织。而村委会是村民自治组织，非经济组织，没有农村土地所有权主体的法人资格，土地所有权主体地位实际没有法律保障；第二，集体边界越来越模糊不清。改革开放以来，经历了多次合并后的现有乡村行政区域无论在区域范围和人口数量大大增加，农民/集体0越变越大、越变越空。第三，村民小组的土地所有权功能弱化。无论从农村土地所有权的历史演变，还是现实状况，90%的土地所有权是村民小组作为权利主体，村民小组(自然村)变动最小，最接近和最能代表农民利益。但村民小组的组织形式最弱，经济组织功能不断被弱化，缺乏维护农民权益的能力。
农村土地产权的不清晰，带来的后果是社会公众对农村土地所有权的误解。我们曾就/农村土地究竟属于谁所有？0这个问题征询过包括大学教授、政府部门，甚至立法执法部门的人士，其中不少人认为农村土地是国家所有，或者认为农村土地是准国家所有制；还有的认为土地集体所有不等于农民所有。相当多的人认为农民只有承包土地的经营权，没有集体土地的所有权。模糊的农地制度安排为土地所有权异化提供了机会，地方政府和乡村组织更倾向于维持无效的产权制度，这样，他们才可以集体土地代表者的身份任意支配土地的流转。这正是包括农村土地流转机制在内的各项农村土地政策不能得到很好地贯彻实施、农民土地权益屡受侵犯的根本所在。
2.农村市场经济体制不完善，土地流转市场缺失是导致农民土地权益得不到有效保障的重要原因。实践证明：通过市场运用价值规律、供求规律和竞争规律来调节资源的配置，组织生产为经济服务，最能体现公平和效率。改革开放以来，虽然我国的城市已经基本建立起社会主义市场经济体制，市场机制在城市的各个领域发挥着主要作用。但是，我国农村则基本上还是按照旧的体制模式在运行，农民的市场经济主体地位并没有真正确立。特别是在土地流转方面，一直难以迈开市场化步伐。地方政府对中央提出的建立健全土地承包经营权流转市场和农村集体经营性建设用地市场不感兴趣，或者说是置若罔闻，除成都、武汉等试点地区外，大部分地方没有建立起土地流转市场。农村土地流转基本上以行政手段被基层政府所掌控。城乡土地的二元化体制导致农民土地财产权的缺失，这是土地流转难、农业规模经营发展慢、农民土地权益得不到有效保障的重要原因。
3.地方政府对土地流转和农业适度规模经营认识上的偏差。中央鼓励农村土地流转的实质性目的，就是要通过农地的市场化运作，发展适度规模经营和建设现代农业，提高农地资源与其它要素之间的配置效率，最大限度地提高农业部门收益，从而达到增加农民收入的目的，缓解城乡之间收入差距进一步扩大所引发的一系列社会矛盾。但是，一些地方的政府部门把中央倡导的农民土地承包经营权流转看成是圈占农民土地新机遇，作为解决推进工业化、城镇化土地瓶颈的新途径、增加政府土地财政的新渠道。
土地是工业发展和城镇扩展的关键之关键，建设用地指标的背后，不仅仅是解决工业发展和城镇扩展的占地问题，还可以获得巨额土地财政，各级政府都深明此道。正如一位地方领导同志所说：从某种意义上，能否解决工业发展和城镇扩展的用地指标，已经成为考验地方领导干部工作魄力和能力的重要标准。在上世纪90年代后期和本世纪初期的工业开发区建设和城镇扩张过程中，建设用地指标主要通过/跑部(国土部)0争取，以及通过跨省区市的占补平衡，购买落后地区剩余的建设用地指标。近几年，随着中央实行严格的耕地保护制度的一系列政策措施的出台，给予地方的建设用地指标急剧减少。在建设用地指标向上争取无望的情况下，各地把目光盯向了农民的宅基地和农村的集体非农用地，通过农民整村搬迁集中居住和村庄整理复垦形成的耕地和农用地，再利用城乡建设用地增减挂钩政策，解决工业区和城镇建设用地。这里，我们并不是说农民集中居住和土地集中规模经营不好，问题是我们在进行这项工作的时候，着眼点是否首先放在中央所希望的现代农业发展和农民的持续增收和致富上。一个不容忽视的现实是不少地方的领导强力度地推进农民集中居住和土地规模经营，其目的是为解决建设用地指标和与之相随的土地财政，为此，忽视农民的意愿和土地权益，甚至不顾条件，以强制性的行政手段搞较大规模的土地流转。
4.乡村组织干预过度，职能/越位0，农民失掉承包土地流转的自主权。根据现有的法律法规，农村土地属于农民集体所有，农户承包土地的经营权/长久不变0，实际上赋予农民承包土地经营权的物权属性。农村土地流转中，作为土地流出方的农民和土地流入方的农民或者其他农业经营者是土地流转的主体。土地是否流转、以什么方式流转、利益如何分配？均应由流转双方的当事人决定。但是，目前的各种土地流转模式中，地方政府都表现出了很强的政策主导作用。
一是土地流转过分依赖行政手段。具体表现在两个方面，一是通过各种各样的规划，如农业科技园区规划、旅游农业发展规划等，将农民集体土地纳入规划区范围，以服从统一规划为名，要求农民按政府意图流转土地。二是组织强有力的土地流转的工作班子，以行政和政策的双重手段对集体经济组织和农民的土地流转展开攻势，逐个击破。作为拥有集体土地所有权的社区集体经济组织和拥有承包土地经营权的个体农民，面对强势政府，基本上没有土地流转的选择权，只是政府政策的被动接受者。农民在自己的承包地被迫流转时，显得无可奈何和无能为力。
二是地方政府在农地流转中角色错位。落实科学发展观，转变经济发展方式，首先要转变政府职能。在土地流转过程中，地方政府的职能是制定区域农业发展规划和鼓励土地集中流转的措施，提供土地供需信息，为土地流出方和流入方提供良好的服务，对流转土地用途实行监督管理，等等。但是，不少地方在土地流转中，地方政府成为农民承包土地的流入方。据调查，2007年某村68户农户流出承包土地121亩，与之签订15年租赁农地流转的新特点及农民失权状况分析合同的是省辖市的农林局。某县级市分三期实施的总面积约2.4万亩的万顷良田工程，接收农户土地承包经营权的竟然是地方政府。
三、保障农民土地流转权益的对策
农村土地经营权的流转，是中国农业结束小农林立，实现农业规模经营，提高农业产业化的必由之路。然而，从现有的情况来看，土地流转如何才能避免伤害农民的利益？如何解决其中存在的问题，有益于/三农0的发展？仍然是一个需要审慎对待的问题。中国共产党第十七届三中全会通过5中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定6中强调要毫不动摇地坚持/以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制0，强调要/赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变0，强调/建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权0，强调/土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。0保障农民的土地流转权益，就应当不折不扣地贯彻落实中央关于土地流转的一系列政策，采取稳健的步骤来界定、确保、扩大农民的土地权利，使农民享有更大的处分土地的权利，减少现行土地产权关系中内含的不确定性，推动农地的市场化流转，提高农地的利用效率。
1.明晰土地产权是保障农民土地流转权益的前提。首先要进一步明确农村土地不是国家所有，也不是乡村集体所有，而是组(自然村)农民集体所有。上世纪40年代后期的土地改革，/废除封建性及半封建性剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度0，“中国农民有了自己的私有土地。50年代初的合作化运动完成了由土地的农民所有制向集体所有制的转变。1958年的公社化运动虽然一度实行了公社所有制，但1962年的/农业六十条0又确立了/三级(公社、大队与生产队)所有、队为基础0的管理体制，规定/生产队范围内的土地，都归生产队所有0，/集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有0。1983年农村撤社改乡后，原有的三级管理架构相应地演变为乡、村、组，农村土地的/组集体所有制0基本上保留了下来。把农村集体土地明晰为/组集体所有0具有重要意义。组基本上是自然村，范围较小，相对固定，边界容易明确，农户数不多，容易集中议事；也只有把土地所有权确认给组集体经济组织，才有可能让土地承包经营权做到长久不变。
其次，界定和确认农民集体土地的范围和数量是明晰土地产权的基础。农民集体土地应该包括：农民承包经营土地；没有发包的集体土地(机动地)；发包给本集体组织以外个人或组织经营的土地；乡(镇)或村办企事业单位使用的集体土地；村组范围内的未利用土地(包括池塘、水面等)。要明确规定，土地调整、流转、农民住房拆迁，乃至社区(村组)整体搬迁，均不得改变土地的集体所有性质。要科学测定农民集体土地范围和农民承包地的实际面积(实际面积往往大于承包面积)。
再次，要明确农民不仅有承包土地的经营权，而且具有集体土地的所有权。土地集体所有就是村社集体经济组织成员共同所有，每一个成员都有集体土地的一份同等的权利。5物权法6将传统的/集体所有权0改为/集体成员集体所有权0，进一步明确了集体所有权的性质，以及集体财富享受的主体范围。为此，要改革和创新农村土地制度。第一步，搞好土地的确权、登记、领证工作，要依法将农村集体土地的所有权确权到组；第二步，建立具有土地所有权的新型农民集体经济组织。农村改革实验区成都市的做法是以组为单位，对土地进行股份股权量化，建立组级土地股份合作社。即以村民小组为基本单元，对集体土地收益权0.01 亩1股量化到人，然后由农民持股组建土地股份合作社，并建立健全土地股份合作社的法人治理结构，从制度上保障农民对集体土地的所有权。
最后，要进一步强化农民承包土地经营权的物权属性，农民拥有长久的土地承包经营权，作为集体经济组织的发包方不能任意收回农民的土地承包经营权，乡村组织更无权要求农民交出承包土地经营权。
2.尊重农民意愿是推进土地流转必须坚持的重要原则。一是承包土地的流转必须尊重农民意愿，流转收益全额返还给流出土地的农户。土地是不可再生的稀缺资源，土地的增值潜力巨大。由于现阶段农村土地同时承担着农民的生存保障、就业保障，甚至创业的资本保障，因此，土地流转必须考虑农民的长久生计，必须尊重农民意愿。我国农村土地的农民集体所有和农地的农户家庭承包经营的制度，规定了农民是土地流转的主体，是否流转，以什么方式流转都由农民说了算。乡村组织不得强迫农民流转土地或无理阻碍农民依法自主流转土地，不能以少数服从多数的简单方式决定农民承包土地的流转问题。在承包土地流转过程中，对于暂时不同意流转的农户，可以通过调整土地位置的方式加以保留。农民承包土地的流转租金要考虑农产品价格的涨价因素，应以农产品产量和当年价格为依据。地方政府和乡村组织要让利于民，把农民承包土地的流转收益全额返还给流出土地的农户。二是由于现阶段农村土地同时承担着农民的生存保障、就业保障，甚至创业的资本保障，因此，土地流转必须考虑农民的长远生计，把集体建设用地和集体公用非农土地的流转收益以一定比例分配给农民，切实保障农民土地权益。要对土地流转手续、流转合同、流转档案及流转补偿等作出规范和完善。
3.运用市场机制，实现土地的市场化流转是保障农民土地权益的主要手段。十七届三中全会通过的5决定6为农村土地的进一步物权化、资本化、市场化开启了闸门。要充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，以土地的市场价格公正、公平流转农民土地。建立土地交易平台是促进土地流转，实现土地资源资本化的中心环节。为此，一是尝试建立农村土地产权交易所；二是建立健全土地价值评估、产权流转、产权收储、流转担保、纠纷调处机制；三是完善县、乡 (镇)、村三级土地流转服务平台。
4.建立农民的基本生活、就业和创业的保障机制是推进农业规模经营和农民离土进镇集中居住的重要条件。一是降低农民的离土代价。地方政府在推进农业规模经营过程中，必须尊重农民的意愿，在农民没有获得稳定的非农收入来源前，不要给农民施加压力让他们转出耕地；政府不能以购买的方式让农民丢失具有物权属性的土地承包经营权权，尤其不能大范围地把农民的耕地整村地永久流转到/工商企业0手里。即使进入城市的农民，也允许保留土地承包权。二是降低离土农民的生活成本。农民离土集中居住后，物业收费、水电费支出增加、蔬菜等食品消费支出会有较大幅度增加，地方政府必须采取相应政策措施，妥善解决农民因离土进镇集中居住带来的生活成本增加问题。三是完善/双置换0机制。主要是将农民宅基地换城镇住房变成农民宅基地换城镇商品房，让离土农民获得完全的房屋财产权；将承包地换社保改变成土地换保障，这里的/土地0不仅包括农民的承包土地，还包括全部集体建设用地和集体公用地；这里的/保障0不仅仅是保障离土农民基本生活的/社保0，还要为离土农民提供就业、创业的保障。四是规范有序地做好农民土地承包经营权流转，让农民以入股方式流转土地承包经营权，农民作为股东，采取土地股份合作形式，参与农业开发经营。农民在流转土地后，仍然可以获得地租收入、农业政策性贴补收入，务农工资收入以及股权分红收入。合作社实行保底收益和分红收益的办法，维护农民利益。