当前,国际组织的转型呈现出四大特点:
第一,国际组织的规模转型。冷战结束以来,国际组织的数目显著增长,规模进一步扩大。据国际协会联盟(UIA)统计,2004—2005 年,政府间国际组织数目为7350个,比1991年增长61%。国际组织的数量增加常常伴随着其活动领域和范围的扩展,标志着当前国际组织的全球网络更加密实。
第二,国际组织的议程转型。冷战时期,国际组织最关注的议题无疑是传统的军事安全问题,国家之间的战争与冲突问题。直接处理这些议题的国际组织也往往最受关注。冷战结束后,非传统安全问题,如全球气候变化、环境问题、大规模传染性疾病、恐怖主义、金融危机等成为国际组织议程上的优先课题。以全球环境问题为例,现在没有将环境保护和可持续发展列入其工作日程的国际组织极其罕见。
第三,国际组织的形态转型。最严格意义上的国际组织是协定型国际组织,有明确的条约和固定的总部。协定性国际组织是冷战时期国际组织的基本形态。协定性国际组织的数目在1985年达到最高峰,一共有369个,此后一路下滑,到2001年只有232个,总量下降超过30%。目前这一趋势并无根本改观。与此形成鲜明对比的是,冷战后以国家间论坛的方式形成的国际组织迅速增加,G(Group)型合作态势突出。比如,二十国集团(G20)、“金砖四国”(中国、俄罗斯、巴西、印度)等。一些研究显示,目前论坛性国际组织的数量已近1000个。论坛性国际组织的大量涌现表明国际组织的形态正向多样化方向发展,国家间多边合作的样式更加丰富多彩。它同时也表明国际社会正在探索适应经济全球化时代需要的最佳的国际组织形式。
第四,国际组织的决策权转型。历史上,在联合国等全球性国际组织的决策机制中,西方发达国家曾垄断国际制度的制定和实施。但近年来发展中国家在国际组织中的决策权越来越大,北强南弱的局面有明显改观。这一点在国际金融和气候变化等全球性问题上表现最为突出。2009年,经过激烈角力,有关各方就提高发展中国家和新兴经济体在国际货币基金组织、世界银行的代表性和投票权达成一致。在当今世界经济合作的主要平台G20中,发展中国家已占据半壁江山。在举世瞩目的2009年哥本哈根联合国气候变化大会上,由发展中大国中国、巴西、印度和南非组成的“基础四国”力挽狂澜,为《哥本哈根协议》的出台发挥了关键性作用,令有“全球气候领袖”之称的欧盟大为逊色,突显发展中国家在全球气候治理中不断增大的话语权。
发展中国家在国际组织的决策过程中发言权和影响力明显增强,是当今国际组织转型最重要的标志。但目前的决策权转型只是量变,不是质变,主导国际组织决策的仍然是以美国为首的发达国家。面对发展中国家的挑战,发达国家步步为营,全力反击,双方围绕决策权的争夺日趋激烈。美国为确保其在国际组织中的领导权,对内推动能源革命和绿色新政,力图重整美国经济,对外则采取“以退为进”和“另起炉灶”两手策略。所谓以退为进,是指美国在国际经济组织中部分满足发展中国家扩大投票权的需求,同时要求其分担更大的国际责任,但在涉及美国的最后否决权问题上寸步不让。所谓另起炉灶,是指美国以制度制约制度,通过建立新的国际组织,绕开那些对美国明显不利的国际制度。比如,在应对气候变化领域,美国拒不参加京都议定书。但为保持美国对全球气候谈判的影响力,美国倡导建立了“经济大国能源安全和气候变化论坛”、“亚太清洁发展和气候伙伴计划”、“国际甲烷市场化合作计划”等国际组织。而欧盟则是通过着力倡导人权和绿色环保等理念,抢占道德制高点,在国际组织的议程设定和发展方向上保持引领作用。
三大因素推动
当今国际组织的转型并不是偶然的,主要由三大因素共同推动。
首先,经济全球化对国际组织提出了新的、更高的要求。
国际合作的需求是国际组织得以产生和发展的基本条件。冷战结束以来,经济全球化一路高歌猛进,全球相互依存加深。但经济全球化的负面影响逐渐显现,全球气候变化、金融危机、恐怖主义、大规模的传染性疾病等一系列全球性挑战对人类生存与发展构成严峻挑战。这些挑战与冷战时期以国家间战争为主要表现形式的安全威胁截然不同,全球性、复杂性和技术性更加突出,更加需要全球合作。而建立在应对冷战时期安全威胁基础之上的国际组织和国际治理体系显然难以完全适应新的需要,改革势在必行。2003年的非典、2008年的国际金融危机、当前日趋严重的全球气候变化无不凸现现存的国际组织在应对新的全球性挑战面前的压力。简言之,全球化时代呼唤全球治理,全球治理呼唤全球合作,全球合作呼唤国际组织的变革和转型。
其次, 国际格局的变动引发国际组织的变革和转型。
在现存民族国家体系下,国际组织的运行和决策方式说到底是成员国之间力量对比的反映。近年来,发展中国家群体性崛起,加之2008年国际金融危机重创发达国家经济,国际力量对比发生重大变化,发达国家与新兴经济体此消彼长态势更加明显。根据国际货币基金组织的统计,2009年,发达国家经济总量缩水3.2%,西方7国占全球国内生产总值(GDP) 总和的比重降至50%以下。“金砖四国”和“展望五国”(越南、印尼、南非、土耳其、阿根廷)共九国的GDP总量已从2008年占世界的15.7%升至 18%。新兴经济体同时拉动近90%的全球经济增长。发展中国家经济实力的上升必然转化为政治影响力的增强,也必然会引发国际组织运行和决策方式向着有利于发展中国家的方向转型。
最后,多边主义理念的发展催生了国际组织的转型。
一个国家无论如何强大,都无法独自应对全球性挑战,国家之间的多边合作与协调是有效应对全球性问题的唯一出路。这一理念目前已成为国际社会的普遍共识。美国、欧盟和新兴大国都在其对外政策的宣示中表达了对多边主义的明确支持和高度重视。多边主义思潮的扩展无疑提升了国际组织的重要性,激励各国更加努力地探索加强国际组织作用的新思路。这对国际组织的转型产生了积极而重要的影响。