关信平:我国经济发展方式转型期社会政策改革与发展的主要议题

2010-11-10 作者：关信平 来源：南开新闻网

　　过去两年金融危机的影响，集中地暴露出我国经济发展方式中存在的问题，也使我们更深刻地认识到转变经济发展方式的必要性。党的十七大上提出了“加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级”，并指出这是“关系国民经济全局紧迫而重大的战略任务”。经济发展方式转型的主要特点，一是从过去资源耗费型经济转向资源节约和环境友好型经济，二是从过去和目前的以劳动密集型为主的产业结构转变到以技术密集型为主的产业结构，三是从严重依赖外贸经济转化为对外贸易和依托国内市场并重的经济发展方式等。转变经济发展方式将不仅仅是经济领域的行动，它将在我国经济社会等各个领域都带来深刻的变迁。在当前的经济发展方式转型过程中，除了要关注政府的经济政策以外，还应该思考需要采用什么样的社会政策。
　　
　　概括起来看，我国过去30年的主要经济增长方式，是在经济全球化背景下、劳动密集型产业基础上的外向型经济拉动模式。这种经济增长方式是基于我国的国情和条件，利用了经济全球化给我们提供的难得机会，并且充分利用了我国人口红利条件下丰富的劳动力资源，在过去30年里为我国的经济起飞起到了相当大的作用，为我国经济长期发展积累重要的资本基础，也通过带动就业而为解决民生问题、提高人民生活水平作出了相当大的贡献。但这种经济增长方式导致我国的经济增长比较严重地依赖低成本的劳动力。并且由于这种经济增长方式对劳动力成本非常敏感，因此迫使政府约束社会开支和社会服务的福利水平。其结果，在过去20多年里，我国的社会政策逐渐放弃了普惠型福利模式而转向选择型模式；弱化了政府的福利责任，转向在“社会化”的名义下推行“产业化”、“市场化”的社会服务供应模式，更多地强调个人责任和市场机制，限制福利机制和较高的福利需求。其结果导致在总体上社会福利水平相对下降，并且在医疗、教育、住房等方面，出现了公共服务水平滑坡和公共服务资源分配的不公平，使这些基本服务领域对下层民众的可及性降低等情况，使初次分配社会不平等越来越多地扩展到公共服务领域，使社会不平等对民生的损害越来越严重，引起了社会的不满；另一方面，低水平的福利模式迫使民众通过个人高储蓄去应付个人风险，而这种高储蓄模式反过来又严重抑制了内需，迫使我国经济严重依赖国际贸易，使整个经济的风险增大。在这种情况下，政府的社会政策陷入了二难选择：如果不努力提高社会福利水平和控制收入差距，会带来严重的经济、政治和社会问题；而努力提高社会福利水平和控制收入差距，则又会使劳动力成本增高，削弱经济竞争力。这说明，严重依赖劳动密集型为基础的外向型经济增长模式已经走到了尽头。要实现经济的持续增长与和谐社会的目标，就必须实现经济增长方式的转型。
　　
　　经济发展方式的转型将对我国未来的社会政策走向产生深远的影响。首先，摆脱了严重依赖劳动密集型产业的发展模式后，我国的社会政策将不再严重受限于维护低成本劳动力的压力，因而具有更好的发展空间。也就是说，通过严格控制社会支出和福利水平而维护低成本劳动力的时代在总体上已经过去了。这在总体上看对我国社会政策的发展是有利的，它给政府通过各项社会政策去解决社会问题、提高民生保障水平和促进内需提供了更好的条件，并进而为政府利用更加积极的社会政策去推动和谐社会建设提供更好的条件。其次，经济发展方式的转型将不仅对社会政策的总体水平产生影响，而且会对社会政策的具体制度模式产生影响。在新的经济发展方式下，过去在社会政策和福利体系中的“最低保障模式”、“选择型福利”等以维护低成本劳动力为目标的制度模式，将不再能很好地适应新的经济发展形势，它们不仅难以对提高内需作出贡献，而且还会保护落后的低层次产业，不利于产业层次的提升和经济发展方式的转型。也就是说，过去曾经有效地促进劳动密集型外向型经济发展的社会政策制度模式，在将来不仅难以继续发挥促进经济发展的作用，反而会成为阻碍经济和社会发展的因素。再有，转变经济发展方式和经济结构调整，势必带动劳动力市场的结构调整，这可能会在一定程度上带来新的失业问题，甚至可能在一定时期或局部地区出现严重的失业。这要求我们一方面通过扩大再就业培训和就业服务等方面的公共服务；另一方面加强和优化包括社会福利和社会救助在内的整个社会保障体系建设，编织更加可靠的社会安全网，以增强劳动者个人应付市场风险的能力，并且为经济发展方式的转型营造更加稳定的社会基矗最后，经济发展方式的转型，要求我国的社会政策在新的经济与社会环境中，重新确定福利水平和发展方向及原则。一方面，从总体福利水平的角度看，在新的经济发展方式下，应该根据经济发展的要求以及民众对福利的需要而确定总体福利水平和政府的社会支出，使社会政策与经济发展在新的层次上达成协调；另一方面，社会政策发展方向和原则上看，需要根据未来经济发展和民生保障的要求而重新设立社会政策的主要方向和重点领域，并且调整社会政策的运行原则，使社会政策与经济发展在制度层面上能够更好地配合。
　　
　　未来经济发展方式的转型将不仅为社会政策提供新的发展空间，而且要求对社会政策的发展方向和重点领域做出新的调整。在新的经济发展方式下，未来的社会政策应该主要集中于以下几个方向。首先，未来的社会政策应该以提高劳动力素质为主要方向。在新的经济发展方式下，促进经济持续增长的主要动力和基础条件，将会是科技创新能力和大量高技术素质的劳动力。因此要求未来的社会政策应该与人力资本战略密切结合，以提高人力资本为重要目标。为此，我国社会政策发展的主要方向应该在促进人力资本方面，而其重点应该是教育与培训政策、积极的劳动力市场政策、医疗卫生政策和适度普惠型的社会福利政策等与促进人力资本有关的社会政策行动。其次，我国的社会政策应该更加重视建设发展型的福利社会。“发展型的福利社会”一方面是指在政府的主导下，通过更加广泛的社会参与而建设能够充分保障民生、满足人们基本需要的社会保障、社会福利和公共服务体系，并根据经济发展和人均收入的提高情况，不断提高全社会的福利水平，不断发展和完善社会福利制度体系；另一方面，所谓“发展型”，是指社会政策和福利性制度，应该与经济和社会发展战略相协调，要能够促进经济发展而不是阻碍经济发展。这就要求社会福利水平要与经济发展水平相适应，社会福利体制要与经济体制相协调，并且要通过社会政策行动为经济发展创造更好的条件。再有，我国的社会政策应该着力构建更加普遍和稳定的社会安全网，以保障经济发展方式转型的顺利开展。经济发展方式转型一般都不会是一帆风顺的，很可能会带来失业等社会成本，尤其是在一定时期里大量低技术劳动力的失业，严重时还可能加剧社会的贫困和社会分化。因此，我国必须通过社会政策行动去建构更加积极的社会保护体系，以化解或减弱经济转型所带来的社会成本。一方面通过更加积极的培训和产业政策等行动去促进再就业；另一方面还需要通过构建更加普遍和稳定的社会安全网去保护受经济转型危害的劳动者，包括加强和完善覆盖城乡的社会保险和社会救助制度，建立更加健全的城乡基本公共医疗卫生服务体系，以及完善劳动者基本权利保护体系。