政出多门、职能交叉、执法打架已成为当前影响行政整体效能充分发挥的羁绊。为解决权限冲突，国务院和各地方进行了大部制改革的探索。北京大学出版社新近出版的金国坤教授的新作——《行政权限冲突解决机制研究》，对部门协调的法制化路径作了深入探索。

　　权限冲突是行政管理的永恒话题

　　社会经济事务是复杂的，职能分工永远是行政管理的基本原则，不同的职能部门需要从不同的侧面对同一社会经济事务进行管理。如对水的管理，水利部门主要关注大江大河的治理，环境保护部门主要关注水污染，市政部门主要关注城市用水，农业部门则主要关注灌溉用水，九龙治水的局面由此而产生。对水的管理由“九龙治水”变为“一龙治水”固然是一劳永逸的好事，但由于现代行政管理的高度专业化和高度复杂性，“一龙治水”的体制几乎不存在可行性。金国坤更是一语道破：“我们可以通过改革……合理配置权限来缓解权限冲突，减少权限冲突发生的几率，但我们不可能消除权限冲突。”

　　有冲突就要有协调

　　既然权限冲突不可避免，我们就应当找寻解决权限冲突的有效路径。大部门制将可以合并的多头监管通过整合消除部分权限冲突，但难以合并的对同一社会经济事务的齐抓共管中产生的冲突需要寻找新的思路予以解决。通过分析英、美、德、法等西方国家中央行政机关的组织和机构设置情况，认为存在着共同规律，这就是总统、首相作为行政机关的总领导者，不仅通过各部（不管是大部制还是小部制）对社会经济事务进行管理，而且还有自己的办公机构协助或代表自己对各部门进行有效的控制和协调，保证政令畅通，确保行政首长的权威。这一观点是有见地的。可以设想，如果没有这些办公机构，当各部门特别是大部门部长都代表本部门利益，而这些部门利益又与一些专业技术问题交织在一起时，总统、首相这个“孤家寡人”是难以有效地化解相互之间的冲突和争议的。部门行政下，各部门尽管没有我们所说的部门利益，但各部门部长必然是从本部门出发考虑问题，由各部部长参加的内阁会议，往往难以达成一致意见，必须有凌驾于各部之上的机构来协调，这就是代表首相、协助首相进行协调的办公机构。据此，金国坤认为，在我国国务院部门相对于西方发达国家较多且存在着严重的部门利益倾向时，西方发达国家通过内阁办公机构协调各部门的经验可以为我们所借鉴。

　　我国国务院系统除了部、委和直属机构外，还设有国务院办公厅、办事机构和议事协调机构。但不同于西方国家行政首脑办事机构的是，政府办公厅在我国只是一个负责日常行政事务的工作机构，并不是决策智囊团和行政首长的代表。大量的议事协调机构和临时机构，虽然可以对某一方面的行政事务起到协调作用，但由于议事协调机构过多过滥，这些机构本身相互之间也存在着职能交叉需要协调的问题。

　　为此，国务院机构改革方案要求精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，而且今后要严格控制议事协调机构设置。但我们不得不正视的是，在行政组织中存在大量的议事协调机构和临时机构，客观上表明了在行政管理中存在着大量的职能冲突需要协调。

　　协调必须走法制化道路

　　金国坤提出的中心观点是，并不是不需要协调，而是现行的议事协调机构的性质和地位不适应其承担的功能的需要。协调是各级人民政府对各职能部门的领导、监督权的体现，是宪法和组织法规定的各级人民政府的基本职责。领导意味着组织和协调，协调是保证行政统一性的重要手段。正如美国行政学家罗伯特?B?登哈特所说：“行政长官不承担机构内的实际工作，而是有效地协调他人的工作。”协调作为一项管理活动，是与计划、组织、指挥相对应的，带有领导意志性，它是协调者凌驾于被协调部门之上的一种领导行为，不以被协调者的意志为转移。

　　要解决行政机关各职能部门之间的权限冲突，形成行政整体合力，必须确立各级人民政府的中枢神经地位，加强各级人民政府对职能部门间权限争议的协调。协调的主体应当是各级人民政府，而不是职能部门自身。而各级人民政府协调的途径和方式不再是成立由各职能部门参加的议事协调机构或由行政首长通过召开协调会以行政方式解决，而是通过正规的组织化、法制化途径进行。

　　所谓组织化，就是对于需要统筹安排、涉及各部门分别管理事务的，国务院可以通过设立代表总理统一部署和协调各部门关系的专门委员会，代表本级人民政府行使职能，以加强国务院和地方各级人民政府的中枢神经系统地位，回归宪法和组织法本意，克服部门行政的分散化，也避免了实行大部制后，协调大部门之间职能冲突的困难和出现更大程度上的部门行政的可能性。所谓法制化，就是这些协调机构的设置是法定的，其行使协调职能的权力来源是法定的，协调的方式和途径是法定的。金国坤认为，为了使行政权限争议的解决走上法制化、常态化的轨道，可以参照行政复议制度，实行审查机关和决定机关分离，即由政府法制工作机构审理行政权限争议的裁决案件，由本级人民政府决定。金国坤还提出了制定《行政权限争议裁决条例》的立法建议，并拟出了24条建议。这是值得鼓励的。

　　由能够代表本级人民政府的专门委员会通过法制化途径解决部门权限之争，是金国坤著书努力探寻的方向，在大部门制改革无法一步到位的情况下，这是一条可以与大部门制并行不悖的解决行政权限冲突的有效途径。值得欣慰的是，中央和地方各级人民政府在解决政出多门、职能交叉重叠问题上，正在践行着这一设想。2010年2月初，由国务院副总理李克强任委员会主任的国家食品安全委员会正式成立。国务院食品安全委员会作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，是根据《食品安全法》规定设立的法定机构，负责分析食品安全形势，研究部署、统筹指导食品安全工作；提出食品安全监管的重大政策措施；督促落实食品安全监管责任。2010年春节后，“首都环境建设委员会”正式挂牌。之前北京的环境建设主要以部门管理为主，没有统管部门。例如，市市政市容委主要负责垃圾、小区环境整治等工作；市住建委涉及老的平房区改造等工作；市交通委涉及交通环境整治等。今后，所有市委办局，包括中央一些单位及部队都将作为“首都环境建设委员会”的成员单位，受该委员会的统一协调和领导。该委发布的涉及北京城市环境建设的决策问题，各个单位都要执行。

　　可以预见，政府专门委员会的组织和协调将成为今后解决行政职能部门间权限冲突，发挥行政整体效能的一条重要途径。