地区发展战略、主体功能区界定长期不甚清楚，城市规划布局有问题，土地制度有问题，财税制度、就业和社会保障，直到教育、文化、卫生等等方面的制度和政策都有关系。以土地制度为例，我们实行的是城市国有和农村集体所有，反复强调“集约节约”，实行最严格的耕地保护制度。但各地执行结果千差万别，用途管制并不严格。“农用”不断被通过非正式途径转变为“非农用”。

　　首先，农民要变，他想把宅基地承包地拿出来搞经济作物，搞民俗旅游，建出租房。其次村委会想变，过去给乡镇企业开个口子，叫生产经营用地。按理应该减少这类用地，因为工业要集中，成本不划算。村村点火，户户冒烟，早该做调整了。再则，各级政府都想变，粗略估计一年的卖地收入可能近2万亿元，这还不包括灰色地带的“小产权”。土地制度要“开正门，堵旁门”。现在终于在几个城市进行了城乡统筹改革试点，把工业集中起来，这样成本低，管理方便，可以更好地兼顾多个方面。

　　《财经》：其实政府的作用就应体现在这些方面，问题的实质不是“大政府、小社会”，还是“小政府、大社会”，而是政府如何以更高的效率、更低的成本去做政府应该做的事。

　　郭树清：政府的功能不应忽视。你看欧美，政府的调节作用很强，政府能决定大学、医院、科研机构甚至军事基地，布局都是全国布局，比如美国州政府所在地，并不总是设在最大的城市。名牌大学多数不是在大城市的。我们的好大学、好医院都高度集中在北京、上海、广州等几个城市里面。

　　我们整体上讲政府主导，但在某些方面却缺乏政府规划，在这方面我们没有做专门的计划。换言之，我们缺乏符合自然规律、经济规律的规划。大学办到市中心有什么意义?学生整天受商业区干扰，可能真不如盖在偏僻的地方。

　　《财经》：这是否与理论的缺失有关。我们引进西方宏观经济学建立在一个不完整的基础上，因为研究对象并不是一个完全的市场经济体系，就很容易导致经济决策的随意性。外国学者批评自己国家的社会现实说，左派为政府的强权提供理论依据，右派为政府责任的缺失提供基础，结果导致了政府该做的不做，不该做的“乱”做。中国有没有这种现象?

　　郭树清：我们实行新的市场经济体制以来，政府职能转变的改革一直没有间断。从十六大开始，就提出政府有四个方面的基本职能：宏观调控、市场监督、社会管理与公共服务。政府做的事很多，如在公共服务方面，国际上也非常肯定。义务教育从60年来看比较慢，但最近很快。

　　为什么说60年看就慢?上世纪50年代台湾地区、韩国经济发展水平和我们差不多，但现在教育普及程度比我们高。我们是到了很晚，义务教育还不“义务”，政府没有完全承担起来，许多农村地区学校叫民办公助。十年前还以地方负责为主。

　　现在，总体上来说，市场机制发挥资源基础性配置已经确立，但还不够强大，要素价格、资源价格、环境成本没有反映稀缺性和外部性。在相当程度上还靠政府配置，以致降低效率。另一方面，公共服务，该政府做的，又不到位，市场监管也不到位，社会管理也不到位。

　　总而言之，行政体制改革、司法制度改革、社区管理改革、发展新型社会组织、积极稳妥地推进政治体制改革，都是我们面临的现实任务。

　　《财经》：从发达国家工业革命和城市化的进程来看，城市化意味着现代政府的产生，但由于种种原因，我们的政府很容易在扩大公共服务职能的情况下泛行政化或超越规则，导致市场化进程受到阻碍。政府职能的双重化给公共治理带来难度和挑战，而最关键的是政府职能再定位以及政府自身的转型。

　　郭树清：现在需要解决好的一个突出问题，是区分财政与银行的职责。有些领域完全属公共服务性质的，就不宜用银行贷款来解决筹资问题;而若财政资助企业商业性经营，效果也会非常差，因为越养越懒、越养越麻烦，形成了“软约束”。反过来有些公共服务，银行贷款一定数额出资的效果可能不如财政投入的五分之一，甚至十分之一。

　　所以，政府不应该以银行新增贷款的方式解决公共服务问题。大量的问题包括养老保险、义务教育、建立城乡统筹的低水平广覆盖的社会保障制度，财政该花钱就花钱，该发债就发债，包括国债大有可为，地方市政债这个正门一定要打开，这比搞各种各样的“平台”贷款好得多，基础设施公司债也有巨大潜力。如果算总账，社会效益会好得多。

　　事实上，中国经济发展中所显现的突出问题，主要根源还在于社会方面，其实质是社会管理还没有完全从过去的旧体制转变出来，没有建立起适应新型市场经济的社会体制。这里既有新兴市场经济国家存在的共同之处，也有中国自身所特有的原因;既有经济发展自身的规律性，又有社会环境的作用。

　　因此，我们既要看到现阶段存在的问题，又要清楚中国自身的特殊优势，要善于将经济效率、社会福利、公平的收入分配、竞争力的增强等目标和原则协调一致，有时甚至是相互妥协。总之，未来内容广泛的社会变革将取代狭义的经济改革而成为推动中国发展的主要动力。