应对“未富先老”的政策要略
2010-10-11
作者：刘琼莲 齐明山
来源：人民网-《人民论坛》
【摘要】老龄化不只关涉老年人，也不再是一个身体过程，而是整体性的社会现象。中国在“国未富”的背景下到来的老龄化，由于权利模式过于制度化与可持续性引起复杂的问题，对老龄化社会保障服务提出了严峻的挑战。构建立体式养老保障服务体系，是合理配置和分配社会资源与社会机会这一根本问题的重要体现。
【关键词】老龄化未富先老挑战对策
人口老龄化趋势与面临的挑战
中国的老龄化是伴随着现代化与城市化到来的，老龄化社会是在经济尚不发达的情况下提前进入的。至2009年底，65岁及以上老人1.13亿，比上年增长3.22%，占全国总人口的8.5%，比上年上升0.2%。60岁及以上老人已达1.67亿，比上年增长4.53%，占全国总人口的12.5%，比上年上升0.5%。高龄老人、生活不能自理老人、空巢老人数量庞大。因此，人口老龄化面临严峻的挑战：
首先，公共财政结构方面。目前，中国应对人口老龄化的公共财政支出比例以及中央与地方财政收支结构等各种准备都不充分，具体表现为用于社会事业及“为老”事业的公共财政支出比例过低，尤其是地方财政负担过重，从而使“银发族”的保障服务体系难以落实。
其次，社会保障资金缺口惊人。2004年，劳动和社会保障部前部长郑斯林透露，当时我国养老金缺口达2.5万亿，相当于我国近一年的国民经济总收入。2006年10月22日，全国社会保障基金理事会理事长项怀诚援引世界银行的一份报告显示：“在一定假设条件下，按照目前的制度模式，2001年到2075年间，中国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。”据中国人民大学社会保障研究所李绍光教授等人完成的《划拨国有资产，偿还养老金隐性债务》研究显示，在新旧养老制度的转轨过程中，产生了约8万亿元人民币的养老金债务总额。①
第三，老年人生活贫困问题。老年人的生活贫困是“未富先老”的“大规模杀伤性武器”。根据2000年人口普查和中国城乡老年人口状况抽样调查的资料分析得出：中国有近1.3亿老年人口，全国老年贫困人口数量为921～1168万人；全国老年贫困发生率为7.1～9.0%，其中城市老年贫困发生率为4.2～5.5%、农村老年贫困发生率为8.6～10.8%。②由于数据来源、统计口径与测算方法的不同，而导致统计的老年贫困发生率存在较大的差异，但不管哪种统计数据都表明：老年人的生活贫困免除面临着极大的挑战，主要体现为政治、经济、文化、社会与人力资源等五个方面的发展与贫困免除。
此外，比较突出的问题还有：老年人的监护问题，老年人社会保障的立法问题，养老模式问题，“为老”事业的发展问题等等。
人口老龄化的具体解决途径与政策要略
在“未富先老”背景下，应对老龄化的具体目标是：要为老年人提供具有针对性、专业性的社会保障服务，主要是以合理配置和培育以具体服务为载体的有形的硬社会资源，从而增强和培育硬实力，强调在物质或者利益方面为老年人提供尽可能完备的公共服务和参与条件。应对“未富先老”，具体的解决途径不可胜数。在特定的视野下，笔者提出如下几种政策性路径：
构建立体式养老保障服务体系。在“未富先老”的背景下，建立多元化养老模式，构建层次级分明的立体式养老保障服务体系显得尤其重要。这就要求政府引导企业、社会与个人积极配合，共同参与，把保障对象辐射到各种老年群体，实现老有所养。其中，贫困和低收入老年人对保障服务的需求应该决定着保障体系各个层面的行动。从微观角度看，养老保障服务的提供者，包括从草根组织到慈善组织、志愿者协会到社区服务以及其他非政府组织类型，直接向老年人提供服务。从中观角度看，包括基础性的保障设施和一系列能使保障服务提供者实现扩大服务规模和深度、提高技能的要求，如灵活就业、服务网络、服务标准、评价机构、资金运营、资金管理、各类监管机构、审计预算机构、咨询服务、社会工作、培训等。而从宏观角度来看，要健全老年人社会保障服务发展的法规和政策，这需要党、政府、人大、政协以及老龄委、民政部、财政部和其他相关政府机构共同参与。
推迟退休年龄，考虑弹性就业。延长退休年龄是人类预期寿命延长和人力资本投资年限不断延长的必然要求；灵活就业是维护代际公平的必然选择，是积极养老的一个重要环节。这一政策有利于提高老年人对财富的可支配能力、收入以及最低消费水平等；提供老年人在文化、科技等精神生活层面的服务和满足消费需求；为老年人提供参与社会建设与社会发展的机会。因此，在考虑养老金负担、现实就业结构与产业结构等问题的前提下，要尽快研究延长退休年龄问题与灵活就业制度。在延长退休年龄时，提倡灵活就业形式，且允许一定的弹性，给劳动者尤其是女性劳动者一定的选择余地。据测算，我国退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。
设立老年人的监护人。我国面临“未富先老”的现状，“谁”“怎样”保证老年人安度晚年？随着老龄化社会的加速发展，落实老年人的监护人显得迫切且重要。在社会保障服务这个动态系统中，监护人的设定应随着社会的发展而发生变化。但目前可设定的监护人主要有：近亲属包括父母、成年子女、配偶、兄弟姐妹、孙子女、外孙子女；关系密切的其他亲属和朋友，凡自愿承担监护责任的，经所在单位或者居委会、村委会同意，可以担任监护人；如果没有上述监护人，则由社会和国家负责，由所在单位或者居委会、村委会或者民政部门担任监护人。当前来自监护人问题的挑战是：一是在法理上论证老年人的监护制度；二是在操作过程中明确监护人的职责与使命：保护被监护人的人身、财产及其它合法权益；作为被监护人的法定代理人，代理各项法律活动；管理被监护人的生活，给予足够的关怀，保证其有尊严的生活。三是在执行过程中依据各省市的具体情况出台老年人的监护人政策，并设计具体方案。
免除贫困。社会保障服务的目标是切实提高老年人的生活质量，主要包括老年人基本生活、医疗卫生、康复服务、文化教育、劳动就业、社会参与等方面；相对于老年人群体而言，有城乡之间、不同地区之间以及不同老年人群之间的社会保障服务提供内容的特殊性。这包括对城乡之间、不同区域之间的特困老年人、高龄老年人和老残一体、孤老等群体提供社会保障服务以及为了保证他们的基本生活而给予重点扶持和特殊扶持。而老年人社会保障服务供给的标准是实现贫困免除，这要处理好整个老年人事业与它的各个组成部分以及老年人社会保障与社会保障服务系统之间的关系；落实老年人社会保障服务均等提供与享有；实现公共财政系统、收入分配系统、多中心治理系统、社区支持系统、服务评价系统与文化属性之间的配套。
加快与完善老年人社会保障服务的立法。一是要尽快正式出台社会救助的基本法——《社会救助法》。二是增强对老年人法律的研究重视程度，加大投入，把老龄化社会保障服务当作一门重要的学科来对待，对相关人员进行组织培训以及奖励与宣传有关老年人法律问题的研究成果，以形成一个道德、社会、司法与行政等多部门、多渠道、多形式的老年社会保障服务体系。这就要求针对目前我国老年人合法权益的相关法律及其享受权益的现状，从法律的内容、执行与监督的角度来加快与完善老龄化社会保障服务的立法。其设定的内容要重视三个方面：首先，要从社会稳定与发展的安全程度、需求的不可比拟性和个人幸福感、不满足感的异质性等角度去尽量满足老年人的心理感受。其次，从可行能力的视角来看，要把老龄化社会保障服务体系建设的注意力从向老年人提供保障服务的手段与方式转到老年人及其亲属有理由追求的目的上，让老年人及其亲属获得其合理要求得以实现的自由，为老年人的发展和消除贫困提供公共服务、经济条件、透明性担保、防护性担保等。三是从利益平衡理论的视角来看，应让老年人在无障碍的环境中实现“可能付出的努力”（成本）与“所回收的报酬”大致相当，应该注意老年人与其他公民之间社会保障服务供给的均衡关系，为其提供参与社会治理的平等机会，让老年人共享改革开放带来的经济发展与社会发展的成果，共同享用社会资源。
构建立体式养老保障服务体系属于社会再次分配过程中的重要举措，是合理配置和分配社会资源与社会机会这一根本问题的重要体现。“社会良性运行和协调发展归根到底离不开社会资源和社会机会的合理配置和获取”，③当然也就离不开立体式养老保障服务体系的构建。这能够促使政府继承它作为管理型社会治理主体的全部公共性，且能够获得它作为服务型社会治理主体的“实质上的公共性”，从而使“形式上的公共性”与“实质上的公共性”④统一起来，共同促使“未富先老”背景下的社会和谐。（作者分别为中共天津市委党校讲师；中国人民大学政府管理学院行政管理学系教授、博导）
注释
①常红：“解读：缺口巨大养老金今后该怎么拿？”，《中国政府新闻网》，2006年11月22日。
②王德文，张恺悌：“中国老年人口的生活状况与贫困发生率估计”，《中国人口科学》，2005年第1期。
③郑杭生：“社会建设的前沿理论研究”，《民政政策理论研究》，北京：中国社会出版社，2009年，第13～19页。
④张康之，王喜明：“公共性、公共物品和自利性的概念分析”，《行政论坛》，2003年第4期。