中国未达真正的财政分权
2010-10-09
作者：王志刚
来源：《中国社会科学报》
支出分权程度极高收入分权程度较低
作为世界上最大的发展中大国，中国实行政府间财政分权具有一定的合理性。中国的地方管辖区域大，区域差异显著，不同地区的公众对公共品结构的需求也不尽相同，需要有差异化的公共品提供，因此，给地方更多的自主权能激发地方活力。
改革开放以来，以“放权让利”为主要特征，财政体制改革成为各项体制改革的急先锋和突破口，其间历经多次变动。直到1994年的分税制改革，通过对中央政府和地方政府间职责和权力范围的划分，初步稳定了政府与企业、中央与地方的财政关系。作为财政体制最核心部分的中央—地方政府间关系，一直是最难处理的问题之一。如果从分权的角度讲，分税制之前的“包干制”体制的分权程度要高于目前的分税制体制，但也导致了“两个比重”的不断下降，弱化了中央的宏观调控能力，某些时期中央财政甚至举步维艰。危机必然促成改革，中央痛下决心来扭转“两个比重”的颓势，于是才有了分税制体制的确立。实践已经证明，分税制财政体制初步实现了“两个比重”渐进提高的目标，但是体制设计中一些固有的缺陷诱发了当前财政乃至社会的种种问题。
中国地方政府的分权程度到底有多高，是否像多数学者所认同的那样高？首先，来看支出分权。这需要深入分析地方财政的支出构成，地方支出中的一部分是当地社会经济发展所必需的基本支出，例如行政机构运转费用，这一部分也是比较稳定的支出，地方政府相对容易把握；另一部分是专项支出，这个专项支出的学问就大了，很大一部分是来自中央的政策性资金，而且大都要求地方进行配套。对于专项支出，地方政府就很难把握了，而且这部分资金的决策权归中央，地方只是执行，所以尽管名义上地方支出了不少，但是从本质上讲并非地方自主决定的部分。其次，来看收入分权。我们知道，中国的地方政府在税收收入的税率、税目、征税标准等诸多方面并没有自主权，只有一些小的地方税，例如城建税或教育税附加等有一些机动的调整权；中国税收体系以共享税为主导，而大部分的共享税收都是中央占主导：增值税中央分享 75％，地方分享25％；纳入共享范围的企业所得税和个人所得税，中央分享60%，地方分享40%；资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税为中央收入，其余资源税为地方收入；证券交易印花税中央分享97%，地方（上海、深圳）分享3%。此外，作为分税制最核心的两税返还机制更是保证了中央在增量分配中的主导地位。因此从总体上来看，地方的收入分权程度还是比较低的。
就支出所占比例而言，中国地方政府本级支出占财政总支出的比例从 1990年的67.42%增加到2009年的79.86%，成为世界上支出分权程度极高的国家之一，这也是多数学者的共识。就收入所占比例而言，中国地方政府本级收入占财政总收入比例从1990年的66.21%下降到2009年的47.58%，可见收入所占比例并未随支出占比增加而增加，这是导致目前地方财政收支比例失衡的一个重要因素。
一般来讲，地方政府的资金来源主要包括地方税、上级转移支付。上文的分析表明，地方税收收入往往不足，上级转移支付的科学性和规范性还不够，加之《预算法》要求地方政府不能用借款来实现预算平衡，而地方又承担了大量发展经济以及社会事业的诸多具体事务，现行的行政体制也对地方官员的政绩考核提出了许多硬性指标，这诸多现实的压力迫使地方政府动用一切可用手段，或是增加非税收收入，或是寻求预算外资金，或是利用政府信用、地方土地资源或国有资本等筹建地方融资平台来变相举债。这些手段对于当地财政压力的缓解起到了一定的积极作用，但是相关法律制度的缺失也使其弊端日益凸显，为财政的健康可持续性提出了严峻挑战。此外，从纵向上看，分税制改革对中央与省的财税关系给出了相对清晰的界定，但是由于种种原因，分税制对省以下的财政体制设计却疏于细致考虑，中央集中的范式似乎给了盛市一种示范效应，于是才有了财权的不断上移和事权的不断下移，这也是导致基层财政困境的重要因素之一。
财政支出分权结构不合理
依据公共品理论，中央与地方在不同类别的公共品提供上应负有不同的责任。总的来说，中央政府要提供使全国居民受益的全国性公共品，地方则提供使本辖区居民受益的地区性公共品。此外，有一些中央支出项目，出于效率原则，由地方提供为好；也有某些项目涉及多个地方政府，需要中央给予协调帮助，这些都是需要中央与地方实行责任共担的项目。
研究表明，社会保障和福利、公共教育和医疗保障在各国都属于政府提供的核心公共服务，中央和地方政府都有支出责任，但支出比重存在很大差异。海外的主要国家在政府总支出中中央政府承担了社会保障和福利的绝大部分，医疗和教育则由双方共担。
中国宪法和行政法规虽然对各级政府公共服务职责有初步的规定，但在职责内容上缺乏明确的划分，各级政府的公共服务事项和权限只有大小之分，而无内容之别。例如，按照有关法律规定，除国防、外交明确属于中央政府的专有职责外，其他多数公共服务例如卫生、教育、环保、科学、文化、城乡建设、公安、民政等，都属于中央政府和地方政府的共担职责，存在着职责交叉重复、边界不清等问题。太多的共有职责导致了扭曲的分权结构，无法明确界定的共担责任很容易被强势一方转嫁为另一方的单独责任，这种转嫁程度大小取决于双方博弈的策略和时机选择。于是我们在现实中往往看到权力弱势一方承担了更多的支出责任或是独担，超出了其应该承担的比例。共担责任有利于实现风险分担，但是如果没有相应的财力保障，就很容易造成其中一方不合理的支出负担，加剧其财力的窘迫。
以2008年为例，中国的地方政府承担了绝大多数的支出事项。地方支出比例从高到低依次是：城乡社区事务（99.66%）、医疗卫生（98.30%）、环境保护（95.44%）、社会保障和就业（94.94%）、教育（94.54%）、农林水事务（93.21%）、文化体育与传媒（87.16%）、公共安全（84.02%）、一般公共服务（76.07%）、工商金融事务（65.73%）、交通运输（61.21%）、科学技术（49.40%）。
转移支付的科学规范性亟待提升
就多数发达国家政府收入的划分比例来讲，中央政府往往在60%左右，但是其中的相当部分通过科学规范的转移支付拨付给了地方，以实现中央宏观调控目标。分税制改革以后，中国的中央财政逐步具备了向地方实施大规模转移支付的财力基础，但对转移支付资金的管理只有一个由财政部制定的部门规章性质的《过渡期财政转移支付办法》，无法适应当前经济社会发展的需要。中国目前没有规范的横向转移支付，尽管存在着对口支援、增值税和消费税两税增量返还，以及所得税基数返还后的增量部分，起到了横向转移支付作用，但是中国现阶段还不具备真正横向转移支付的物质条件。转移支付主要包括财力性转移支付（2009年改为一般性转移支付）和专项转移支付。有关税收返还是否属于转移支付的争论尚在继续，国内观点一般认为，两税返还的基数部分属于地方既得利益，因此不属于转移支付，而1：0.3两税增量返还部分属于转移支付，但是这种划分具有一定的中国特色，不同于前面两种规范的分类，这种转移支付带有激励性质。一般性转移支付主要采用因素法来进行计算，但是选取因素的科学合理性有待进一步提高。相比之下，专项转移支付缺乏这种测算依据，存在诸多不规范的因素。
考察当前的转移支付体系，我们发现它存在着下面一些问题。
（1）结构不尽合理。尽管一般性转移支付比例在上升，专项转移支付比例在下降，但是目前的比例结构仍然不够合理。据2009年财政部决算数据，一般性转移支付占总转移支付的47.8%，专项转移支付占到52.2%，专项的比例仍然较大；一般性转移支付中具有均衡财力作用的均衡性转移支付仅占一般性转移支付的34.62%，这和公共服务均等化的要求还有一定距离。
（2）转移支付缺乏长期性目标。中国的转移支付多被当做应付短期性事件的工具，缺乏对长期性目标的考虑。例如，为实施1999年开始的公务员加薪，由于考虑到地方财力有限而在财力性转移支付中加入“调整工资转移支付”专项；考虑到农业税减免对地方财力的不利影响，中央决定从2000年开始拨付“农村税费改革转移支付”；以及后来为鼓励基层财政脱贫而采取的“县乡基本财力保障机制奖补资金”、为环保而采取的“资源性枯竭城市财力性转移支付”等，总是有新的事件使中央政府疲于应付。这种短期性行为也显现出转移支付的制度建设严重不足。
（3）管理力量不足。中国目前的转移支付数额非常庞大，根据财政部《2009年中央和地方预算执行与2010年预算草案报告》，中央对地方税收返还和转移支付收入共计30611亿元（转移支付为23677.1亿元），占地方本级财政支出的68481亿元的44.7%，地方对转移支付的依赖程度可见一斑。如此庞大的资金只有少数的机构和部门来专门管理，要想实现财政管理科学化精细化，其难度可想而知。
（4）绩效考核不够。尽管转移支付数额巨大，但是对其使用却缺乏科学的评价，尤其是对于专项资金的管理，没有明确的目标和激励约束机制，可以说，转移支付中的各项都缺乏一个明确的绩效考核目标。例如，某些省份的中央下拨资金数额足够大，但是却未发挥出有效的调控本省地方财力差距的作用。
（5）法律缺失。中国的转移支付设定主要通过行政命令，没有正式进入人大的立法程序，立法层次太低，缺乏权威性。目前尚无一部《财政转移支付法》来约束各级政府转移支付行为。中国现行的《预算法》没有涉及转移支付的条款。《监督法》虽然规定财政转移支付情况应向人大常委会报告，但是要求过于笼统。对于政府间的财政转移支付，有必要制定专门的法律，以便依法规范、依法操作、依法监督。
近年来财政科学化精细化管理的工作不断强化，要真正实现科学化精细化就必须有规范的分税制体制，这就要求我们重新审视当前的财政收支划分比例以及转移支付体系，正视问题并深入探究其内在动因。