热点观察

　　近年来，由垃圾处理厂、核电厂、污水处理厂等邻避设施的兴建导致的群体性抗争现象，呈现数量激增、影响广泛的趋势

　　随着我国城市化进程的不断深入，诸如垃圾处理厂、核电厂、污水处理厂、焚化炉、精神病院、传染病中心等邻避设施陆续兴建，它们在为社会整体产出正外部性效应的同时，也给设施附近的民众带来负外部性影响，进而引发了一些群体性抗争现象，这类由邻避设施引发的邻避型群体性事件，呈现数量激增、影响广泛的趋势，成为社会热议对象。

　　那么，邻避设施为何会引发群体性事件？我们又该怎样看待和处理邻避型群体性事件？

　　邻避设施引发邻避型群体性事件　　

　　何为邻避设施？国内外研究者认为是“会产生负的外部效果导致令人感到厌恶的设施”；是“服务于广大地区民众或为特定的经济目标，但却对居民健康与生命财产造成威胁的设施”；有的研究者将所有会产生负外部性效果令人感到厌恶而不愿与其毗邻的设施都列为邻避设施，如垃圾掩埋场、垃圾焚化厂、变电所、飞机场、核能发电厂、石油工厂、精神病院、监狱等。

　　邻避设施为什么会引发群体性事件？戴尔（Dear）在20世纪80年代提出，邻避现象是都市冲突的重要形式。台北大学不动产与城乡环境学系洪鸿智教授认为，公众对于邻避设施的抗争，主要源于这些设施可能产生的潜在威胁生活品质与财产价值的风险，因而产生敌视行为态度。因此，当一种产生效益为全体社会所共享，但负外部效果却由附近的民众来承担的邻避设施建设时，就容易引发当地民众的抗拒心态与反对行动。

　　我国邻避型群体性事件可分为四类

　　 近年来，我国由于邻避设施的兴建而引发的集体上访、阻塞交通、聚众闹事等群体行为不断发生。结合邻避型设施的分类，我们将邻避型群体性事件分为污染类、风向集聚类、污名化类、心理不悦类四类。

　　 污染类。在运行过程中可能产生空气、水、土壤及噪音污染等的设施(高速公路、市区高架、垃圾处理设施、污水处理设施)，因具有潜在危险性或污染性导致民众反对。

　　风向集聚类。该类设施风险高，发生概率低，但一旦发生风险必然造成巨大的人员和财产损失（变电站、加油站、加气站、发电厂、核电站等），因而引致的民众反对情形。

　　污名化类。由于对于某些群体的污名化，造成对于该类人群集聚的设施（戒毒中心、精神病治疗机构、传染病治疗机构、监狱、社会流浪人员救助机构）产生的反对情况。

　　心理不悦类。令人心理感到不悦的设施类型（火葬场、殡仪馆、墓地），具有满足社会需求的服务功能，但令附近住户感到不舒适，为了防止可能产生实质或潜在伤害身体或财产的威胁而发起的抗议。

　　对邻避型群体性事件进行“源头治理”

　　我们认为，在中国转型期的“高风险社会”中，邻避型群体性事件的解决不能只是片面的，而应发展出具有综合性的治理框架。因为群体性事件的发生不是突发，而是有着诸多背后因素（社会风险），群体性事件的治理不能仅仅局限于危机发生之后的应急管理，而应该将社会风险治理纳入其中，从而做到对群体性事件的“源头治理”。所以，邻避型群体性事件的治理战略应当包括邻避风险治理和邻避事件治理两大部分。

　　先说邻避风险治理。全过程、动态性、主动性是群体性事件治理的重要趋势。希克斯指出，“风险”的根源在于决策，而“危机”管理的核心问题亦是决策。这表明在城市规划中，决策对于邻避风险的产生与危机的发生有着举足轻重的作用，因此，对于一些邻避设施建设的决策环节的强化成为必要。在一些公共设施建立过程中，政府首先必须要培养风险理性意识，即政府应建立政治参与平台，优化决策方式，充分考虑利益相关者的关切，充分利用风险评估、风险沟通等风险治理手段来通过有效的沟通建立信任并达成共识。在邻避型群体性事件的管理过程中，关于邻避设施的设置，需要对周边居民的心理与行为预期各个方面进行风险确认与分析评估，以便将可能的风险加入到决策过程中，对决策进行优化调整，做到事前主动风险管理，进而将“邻避”风险消减到尽可能低的情形。

　　综合运用补偿机制、风险消减机制、公民参与机制

　　再谈邻避事件治理。邻避型群体性事件的利益相关者的利益诉求相对明确，即属于有直接利益诉求型。事件发生后，政府部门首先通过应急手段来平息事件，灵活运用补偿、风险消减、公民参与、搬迁等方式，富有弹性地解决冲突。其次要采取补偿机制、风险消减机制、公民参与机制，对邻避型群体性事件进行综合治理。

　　补偿机制，即以外部性内部化为基础，核心是形成一个可接受的“诱因包裹”，对已经发生或可能发生的损失进行评估、赔偿，减轻设施周边居民的损失，以降低居民的抗争。通过金钱与非金钱二大类进行补偿，金钱的补偿包括税费减免、直接给付金钱、健康保险等；非金钱的补偿则包括公共设施的提供、医疗保健服务、房地产价格的保证、就业的提供、小区环境改善等。

　　风险消减机制，为了防止可能产生的不良影响，尽量降低可能发生的污染及其污染程度，考虑到设施负面影响的可能性，通过为居民提供应对可能损害的保险性措施，达到减轻居民预期恐惧与不安、弱化反抗动机的目的。在风险消减机制下，安全保证与环保标准、环境监测、环保协议等措施的建立成为必要。

　　 还有公民参与机制。如果公民参与路径的相关配套制度缺失、群众对科学家团体和政府相关部门的信任缺失，人们就会倾向于集体行动以引起社会关注，对相关部门、团体形成社会压力。因此，通过公众参与的形式，为与邻避冲突有关的各方(包括民众、政府官员及专业人员等)提供了解、沟通的平台，采取自下而上的决策过程，有助于邻避困境的化解。

　　（原载《南京社会科学》。陶鹏为南京大学政府管理学院社会风险与公共危机管理研究中心博士，童星为南京大学政府管理学院社会风险与公共危机管理研究中心主任、教授、博导。）