城乡结合部建设中农民利益保障机制研究
2010-08-16
作者：佚名
来源：《前线》
城乡结合部地区是北京城市空间拓展和人口疏解的重要区域，但同时也是经济发展水平不高、人口过度聚集、公共服务缺失、安全隐患突出、社会环境紊乱的典型区域。2008年年底，北京市委提出率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的战略目标，并将破解城乡结合部难题作为工作重点。市委书记刘淇多次到城乡结合部实地调研并强调，实现好、维护好、发展好农民利益，是破解城乡结合部难题、推动城乡经济社会一体化发展的核心动力。
今年，北京市全面推进城乡结合部建设，特别是整体启动城乡结合部50个难点村的改造整治工程。各区县抓住机遇，迅速行动，积极推进城乡结合部建设，取得了新成效。为进一步推进工作，本课题组深入基层，总结成功经验，认为城乡结合部建设中要解决好保障农民利益这一核心问题，坚持以人为本，不断创新思路，加快推进城乡一体化进程。
一、在城乡结合部建设中要保障农民利益
在推进城乡结合部建设过程中，如果对农民的就业、资产、社会保障、组织管理等问题缺乏统筹考虑，在农民的利益保障方面就会出现一些问题，主要体现在以下几方面。
收入水平。一方面，农民失去了具有最低保障性质的土地收入，失去了长期依赖于出租房屋的“瓦片经济”收入。另一方面，农民被推向就业市场以后，由于文化素质相对较低，缺少一定的专业技能，缺乏就业竞争力，自谋职业困难，会导致就业收入水平普遍较低。
社会保障。城乡结合部地区农民主要以参加农村社会保障为主，购买社保的支付能力较弱。即使享受村集体提供的保障，也缺乏稳定性和持续性，会导致他们的社会保障水平总体相对较低。
组织管理。在撤乡并街、撤村并居的过程中，如果仍实行农村管理体制，没有适时建立社区居委会，将导致基层群众自治组织缺位。同时，伴随着农民上楼，原来的基层党组织形式也发生变化，如果不加以调整，就会影响党员正常参加党组织活动。
二、在城乡结合部建设中要进一步转变观念
一是注重 “农民身份转变”。城乡结合部建设是一项涉及工农关系、城乡关系的利益大调整。推进城乡结合部建设，其目的是要让农民真正享受到城市化的新成果。如果只简单地考虑到农民户籍身份的变更，不解决好他们的就业、社会保障等一系列问题，这个特殊群体就会成为游离于城市、农村之外的“第三方”。只有当农民的生产和生活方式都发生质的变化时，在权利义务上和城镇居民完全平等时，农民才能真正成为城市的新市民，这也正是城乡结合部建设的目的所在。
二是注重 “农民主体地位”。城乡结合部建设需要处理好政府主导与群众参与之间的关系。发挥政府主导作用是搞好城乡结合部建设的一个重要因素，应该加以坚持，同时要与尊重农民主体地位结合起来。政府作为公共利益的代表，必须承担起保护农民利益、维护农民权利的责任，特别是在征地拆迁、补偿费用等方面要充分考虑到农民的实际利益，通过合理有效的制度安排，保障农民的参与权、话语权，让农民成为城乡结合部建设的主人。
三是注重解决 “长远问题”。在加快改善城乡结合部地区面貌的同时，要把农民的发展问题作为城乡结合部建设的长远问题来抓。保障农民利益，并不是简单地给予一定的征地补偿、拆迁安置就能解决问题，涉及就业、社会保障、管理体制等影响农民长远发展的问题还很多。在城乡结合部建设过程中，要始终以长远的眼光来看待和解决农民的利益保障问题，使城乡结合部地区的长远发展与农民自身的长远发展协调一致。
三、进一步构建四位一体的农民利益保障机制
农民是城乡结合部建设的主体。衡量城乡结合部建设是否成功的根本标准是看农民的利益是否得到了真正保障。成功的做法是通过推进城乡结合部建设，农民应当最终成为拥有稳定收入与资产、平等享受城市基本公共服务、真正融入城市生活与管理的新市民。基于这样的认识，应围绕着农民“有岗位、有资产、有保障、有组织”的“四有”目标，发挥政府的主导作用，尊重农民的主体地位，进一步构建“就业保障机制、资产保障机制、社会保障机制、组织保障机制”四位一体的农民利益保障机制。
第一，进一步建立就业保障机制。一是加强农民的就业技能培训。应建立健全针对农民的职业技能培训网络体系，加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，有针对性地进行免费的“订单式”培训，为农民实现在家门口就业提供条件，使之尽快融入城市的发展之中。二是拓宽农民就业门路。要以产业带动就业，将城乡结合部地区的产业发展与当地农民的就业结合起来，大力发展符合当地实际的优势产业，特别是发展劳动密集型的加工行业和服务业，并优先接收失地农民就业。三是鼓励与扶持农民自主创业。应加大对农民自主创业的扶持力度，在工商登记、税收、信贷、用地等方面予以鼓励和优惠政策。
第二，进一步建立资产保障机制。一是落实农民的所有者权益。明确农村集体成员的财产所有权，通过清产核资、摸清家底、明确产权归属,做好集体经济组织成员认定、资产量化、股权设置等相关工作，使集体成员的财产所有权有所体现。二是确保农民享受土地收益。可允许农民以土地使用权入股、出租的方式参与土地开发，分享土地增值收益。工商业用地可以实行租赁,由转让土地的农民集体组织向企业收取租赁费,用于解决失地农民长期保障的问题。三是创新集体经济组织制度。合理处置集体资产，保持集体经济的持续增长，确保集体资产保值增值,使集体资产的收益成为农民收入和保障来源的一个重要组成部分。对集体经济组织来说，最重要的是要明确产业发展定位，找到适合自己特色的产业，形成良性循环的发展格局。
第三，进一步建立社会保障机制。一是按照“多层次、多渠道、分阶段”的原则健全完善社会保障体系。多层次，即超转政策、城保政策、农保政策和村级福利等政策在一定时期内并存。多渠道，即在筹资方面由政府财政、村集体、个人多方面负担。分阶段，即城乡结合部地区的社会保障不搞“一刀切”，针对城市化进程的具体情况，分阶段进行。二是创新社会保障政策与制度。针对城乡结合部地区失地农民的实际情况，将失地农民纳入城市最低生活保障范围，给予失地农民基本生活保障。同时，设立专门的失地农民社会保障基金，多渠道筹集资金。比如，将征地补偿费一部分发放给失地农民，一部分用于建立失地农民社会保障基金；从土地出让金中按一定比例切块注入失地农民社会保障基金；被征地的集体经济组织从集体积累资金或土地补偿费用中安排一定的资金注入失地农民社会保障基金。三是采取各种灵活多样、具有实效的保障措施。应坚持政府推动、个人参与的原则，鼓励各地因地制宜，有针对性地制定保障性措施。除了让完全失地的农民加入城镇居民社会保险体系以外，对部分被征地的农民，应加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的失地农民的社会保障。特别是要针对失地农民的困难，制定具体的保障措施。
第四，进一步建立组织保障机制。一是加快推进城乡结合部地区行政管理体制改革。在促进乡镇体制向街道体制并轨的过程中，要做好职能衔接和市政统一管理，逐步把城乡结合部地区的市政设施建设、社会保障、环境卫生、治安管理等公共服务纳入现行的城市管理体系中，实现农村管理向城市管理的对接。二是加快推进城乡结合部地区社区管理体制建设。在促进村委会向居委会转制过程中，要抓紧制定社区设置的新方案，科学合理地确定社区范围，“成熟一个，组建一个”，尽快建立社区居委会，逐步实现村级管理向社区管理的转变。通过发展社区服务，开展社区文化、体育娱乐活动，增强社区对上楼农民的服务功能。三是加强城乡结合部地区基层党组织建设。积极创新城乡结合部地区基层党组织的设置，扩大基层党组织的覆盖面。要和社区居委会同步建立党支部，对于多个村回迁到一个小区，且经济组织依然存在的，以居住地为单位建立党总支和社区居委会，再以经济组织为单位建立党支部，不是经济组织成员的单独成立党支部。要抓紧建立城乡结合部地区党员信息库，利用信息化手段，强化对城乡结合部地区党员的管理、教育和服务。（课题组成员：丁晓、白立成、王梅、王丽青、熊旭明、叶远强）