改革开放三十年，来我们在依法行政、实行行政法治方面已经取得了巨大成绩，其基本经验至少可以总结为以下十二个方面：
（一）中国首先应该实现宪法体制下的行政法治
宪法体制是行政法治建设的基础，对于行政法治的发展具有重要影响，而行政法治则是实践宪法要求的重要组成部分。因为行政法常被称为“活的宪法”、“动态的宪法”、“宪法的具体化”。现在行政法学界已经形成这样的共识：法治行政的灵魂是宪政的理念；如果没有宪法作为基础，则行政法无从产生，或至多不过是一大堆零乱的细则；如果没有宪法的指导，我国行政法也不可能朝更民主、更有效的方向发展。胡锦涛总书记提出:“要依法治国，首先要依宪治国；要依法执政，首先要依宪执政。”
（二）中国必须实现司法监督下的行政法治
行政法治的血液是法治精神，而法治精神的培养和生成离不开司法对于行政必要的监督，这也是我国三十年来摸索出来的重要经验。司法监督作为司法权对行政权进行监督、制约的制度，其功能在于保障行政行为符合宪法和法律。特别是经济全球化背景下，我们必须更加强调建立一个独立、客观、公正的裁判机构，以审查行政机关的行政行为。改革开放三十年来,我们的行政诉讼制度从无到有,从应对简单的行政纠纷到成熟处理复杂的行政纠纷,从处理国内行政纠纷到处理复杂的涉外行政纠纷,说明我们的行政法治正在逐步建立和形成,其重要建立渠道就是通过司法对行政的必要监督。
（三）中国必须实现授权与控权相统一的行政法治
中国的行政法治必然具有中国自己的特色，它既要改变以往重权力、轻权利的单纯管理论，但也要防止走向只强调个人权利自由、抵制政府必要管理的单纯控权论。中国行政法治应该是对行政既授权、又控权之间的统一。早在1959年在印度公开的“国际法学会议”上通过的《德里宣言》就集中反映了各国法学家对“法治” 概念的共识，即法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供保障，而且要使政府能有效地维护法律秩序，借以保护人们具有充分的社会经济生活条件。当然，在当代的中国，我们应该特别注意重视行政法治中控权职能的发挥，因为这样做，具有针对性和现实性。总之，我们既要注意以控权为重心，又要实现积极的动态的包含“善治”内容的行政法治。
（四）中国必须实现形式与实质相统一的行政法治
法治发展史上曾先后出现过形式意义的法治概念和实质意义上的法治概念。仅仅有立法的形式还很不够，更重要的是我们有法可依的“法”必须是良法，是高质量的法，是能够保障人权、制约政府滥用权力的法。在行政法领域，如果我们光在表面上有行政法的条文可依，以及有一套执行机构和一批执法人员，但实际上没有一整套良好的法律运行机制，其结果仍然可能走向行政法治的反面。在“国家尊重和保障人权”写入宪法这样的时代背景下，我们的行政法治更要强调其行政法治的实质意义，使形式意义的行政法治服从并融合于实质意义的行政法治之中。所谓实质意义的行政法治，按照我的理解就是通过运用行政权，实现“人民利益至上”的崇高原则。
（五）中国必须实现消极功能与积极功能相统一的行政法治
单纯的管理论在今天中国行政法学界已不可能再占主导地位，但纯粹的控权论则有发展趋势。在我国行政法治还处于最初起步阶段，行政法治观必然带有强烈的防范性。但是随着科学技术迅猛发展，市场经济高度发展，出现了对政府行政职能新的需求，因此，行政不再只履行消极的“警察”、“守夜人”的职能，而主要是发挥积极的服务的职能。与此同时，行政法治也正在被赋予新的内容，建立服务政府、改善公共服务质量成为社会共识和需求。因此，凡是法律、法规没有禁止和限制的，当人民利益需要时，我国行政机关要在法定职权范围内，合法使用行政裁量权予以积极处理，在为相对人提供法律保障基础上，为相对人的权益发展提供更大的空间。
（六）中国必须实现实体公正与程序公正相统一的行政法治
行政程序作为规范行政权、体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提，而行政程序发达与否，则是衡量一国行政法治程序的重要标志。行政法体系的平衡应该包括实体法规范和程序法规范的平衡，中国历史上的法规范存在着重实体、轻程序的弊病。随着改革开放的深入发展、我国法治建设事业的推进，加上国外有益经验的借鉴，我国学者开始努力探索如何制定一部反映中国国情的统一的行政程序法典，这是一件有开创性意义的工作。中国行政程序法典所追求的目标应该是公正与效率价值内蕴的统一，因为行政过程不仅需要效率，即政策所要达到的目标一定能迅速实现，同时也必须使一般公民认为在行政活动中合理地考虑了它追求的公共利益和它所干预的私人利益之间的平衡。显而易见，中国实行的行政法治必须是实体公正与程序公正并兼顾效率之间的统一。
（七）中国必须以普遍推行行政公开制度为前提实现行政法治
20世纪90年代中期开始， 中国政府开始重视政务公开，首先突出行政公开。推行行政公开包括以下基本要求：一是确立正确的行政信息公开原则。二是扩大行政信息公开的范围。三是构建适应信息化要求的行政公开模式。四是完善行政公开制度规范。行政许可法以法律的形式确立行政许可听证中的案卷排他性规则，对我国行政公开制度的实质推进以及完善，创造了典型的示范。其后发布的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》则要求改革和完善决策机制，推进决策的科学化和民主化，扩大人民群众的参与度。这些都表明我们正在一步步走向行政法治。
（八）中国必须以谋求行政相对人的参与合作为桥梁实现行政法治
现代行政法相当大的部分正实现由“命令－－服从”的单向权力模式向“指导－－合作”的双向权力与权利互动模式转变。以弱权力性为特征的行政指导、行政合同、行政奖励、行政扶持等新型行政活动方式的发展，本身就是社会自治与自由扩大的表现。即使是在以强权力性为特征的行政处罚、行政强制等行政活动的过程中，为了保证行政决定的正确性与适当性，行政机关也开始或越来越多地依靠行政相对人的过程参与与程序合作，来达到既实现行政目的又教育行政相对人并保证行政相对人对行政决定的服从目的。总之，现代行政管理中无论是弱权力性行政还是强权力性行政，寻求指导行政相对人参与合作均成为行政民主的重要方面，这也决定了行政法治应当对此予以制度化的保障。这种要求在我国社会急速转型的背景下，更具有强烈的历史针对性。
（九）中国必须以规范政府内部权力平衡机制为内核实现行政法治
建立行政法治的核心问题之一是权力平衡，特别是政府内部的权力平衡，其重要性越来越为人们所认识。我们认为，现代政府内部要实现合理的权力平衡至少应包括这样一些机制：一是建立健全行政决策机制。二是建立健全执法保障机制。三是建立健全行政监督机制。四是建立健全纠纷解决机制。以上机制的合理分工和相互配合，将使我国政府呈现出更为显著、更为完整的法治状态。
（十）中国必须以理性监控行政裁量权为特征实现行政法治
正因为行政裁量权在现代行政以及行政法上的重要性，必须对行政裁量权的行使实施立法监控、行政监控及司法监控。为此，必须明确行政裁量权行使的标准。如果说越权无效原则主要是界定行政权外在界限的话，那么比例原则就是界定行政权行使的内在界限。以比例原则监控行政裁量权，最主要的就是控制行政权力的适当性、必要性与衡量性，包括控制行政行为符合行政目的的实现；行政行为应当选择既能够实现行政目的，又能够最大限度避免或者减少对行政相对人权益造成损害的手段；任何行政行为所造成的损害应当小于实现行政目的所获得的利益。
（十一）中国必须以牢固确立政府守法观念为条件实现行政法治
政府守法实质是确立政府与法的关系问题，而这本身就是法治所要解决问题的重要方面。牢固确立政府守法观念就是为实现行政法治创造基本条件，就是要坚决反对实际生活中政府的“法外之权”与“法上特权”。行政过程中的“公共利益”界定，体现了行政应以公共利益为价值取向，任何背离这一要求的实践，均为以行政权力扩张和滥用为表现的对政府守法精神的违背。紧急状态下的行政法治问题，同样说明政府即使在社会出现非常情况下，也应当恪守基本的法治原则去处置紧急状态。实践证明，牢固确立并普及政府守法观念，不仅仅局限于政府字面与形式意义上的守法，更重要的还在于使行政机关恪守法治的原则与精神，以实现法治政府目标为己任。
（十二）中国必须以加强和改善党的领导为保障实现行政法治
中国共产党依法执政是中国实现依法行政的前提，依法行政则是依法执政最直接的落实，也是依法治国最重要的落实。我们一定站要在依法治国和依法执政的高度来看待实现法治行政问题。随着实践的发展，随着人们思想解放和认识的深化，人们越来越认识到能否依法行政、能否实现法治行政的最后关键，或者说关键的关键还是执政党的理念、水平和能力，解决依法治国最核心的问题是中国共产党提高自身的依法执政的理念、水平和能力。我们的政府实现了行政法治，说明党的依法执政能力提高了；我们党的依法执政能力提高了，政府依法行政也就有了最坚强、最可靠的保证。在行政法治领域，“党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上”这 “三个至上”是完全有机统一的。（文/苏州大学法学院教授、博士生导师杨海坤）