改革户籍制度，让外来人口拥有平等的权利，当前已逐渐成为社会各界的共识。在这种背景下，前几年中国各大城市相继开始的居住证制度探索，引发社会各界积极讨论。

　　 5月27日，国家发改委发布的《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》提到，要进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。 10天以后，广东省出台了《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》，这些都引起了人们的关注。我们应如何看待居住证制度？在全国推行居住证制度存在哪些困境？户籍制度将如何改革、完善？本报记者就此采访了相关专家学者。

　　居住证应公平需求而生
 
　　●陆益龙：居住证制度，本质上是对非户籍人口在本地居住的证明。
 
　　改革开放30年是户籍制度不断变化的30年，随着我国市场经济发展，快速工业化进程带来劳动力大量流动。
　　“但是，中国经济社会管理体制的格局没有实质改革，即城乡二元体制仍未触动，尤其是城市社会管理体制仍未从计划经济时代的思维模式和管理方式中解放出来。所以，对迁移、流动人口，城市将其统统纳入流动人口管理之中。居住证制度实际是在过去流动人口暂住证管理基础上的一种拓展和变换。”中国人民大学社会与人口学院陆益龙副教授对记者强调。
　　 陆益龙明确表示：“无论何种形式的居住证制度，本质上是对非户籍人口在本地居住的证明。当前各城市实行居住证制度目的不外乎三点：第一，掌握流动人口信息，便于对流动人口管理；第二，一种吸引劳动力的折中户口管理措施，把居住证作为从常住人口到户籍人口的过渡；第三，为执行其他社会保障和福利政策提供依据。”
　　然而，居住证制度的根本意义在于，它是应社会公平需求而生，反映流动人口权益的变化。中山大学社会学与人类学学院院长蔡禾向记者介绍：“户籍制度最初因劳动权利的变化而改变，即在20世纪80年代末劳动力可以跨越户籍限制而自由流动。逐渐地，农民工缺乏社会保障的问题开始显现，因此社会保障体系在20世纪 90年代末建立，农民工开始在法律上享有社会保障权利。21世纪初以来，流动人口子女受教育权利、社会救济等基本的公民权益被提上日程，居住证制度由此开始尝试。”
　　蔡禾进一步指出：“居住证与暂住证不同。暂住证完全是一种控制、管理流动人口的手段。若没有暂住证，流动人口可能面临被清退、排斥，有了暂住证也不能享受什么权益，而居住证则包含着权益。”
　　中国社会科学院人口与劳动经济研究所副所长张车伟认为：“居住证的本来目的是让外来人口享受城市公民待遇、融入城市。如果某城市居住证包含的权利与当地户口差不多，那么户籍制度改革已实现突破；若居住证没有相应的任何权利或福利，那么它在本质上等同于暂住证。”

　　寻找中间地带
 
　　●张车伟：居住证是户籍改革的方向，可以逐渐让户籍和非户籍人口享受越来越接近的福利。

　　中国户籍制度的复杂性在于，它不仅只是人口登记管理制度，还附着了各种物质化利益。现阶段不能彻底打破户籍制度，也无法把依附在户籍制度背后的物质利益从户籍制度中分离出来。
　　“我们能做的，就是找一个中间地带。”蔡禾表示，“居住证能够提供一些原来只凭户籍才能获得的利益或福利，可以在一定程度上具有和户籍一样的权利。但它又没有完全解决问题，只能优先解决一些与流动人口重要权益相关的领域，比如孩子的教育权利。当这种权利逐步扩大到与户籍附着的权利和利益相差无几时，户籍制度本身是否一定要改革，意义就不大了。其实，居住证已经在淡化户籍制度与其背后物化利益之间的关系，只是还不能彻底剥离，它是一个渐进过程。”
　　目前，户籍制度的改革大体有三个方向：可以直接剥离户籍制度背后的物质化利益，还原其人口登记、管理的本质；也可以通过居住证制度，逐步缩小户籍和非户籍人口的权益差距，让居住证制度成为现有户籍制度的替代制度；还可以是维持、保留现有户籍制度及其背后的物质化利益，长期实行居住证制度，居民通过居住证逐渐申请入户。
　　对此，张车伟赞同第二个方向，他认为：“居住证是户籍改革的方向，居住证制度可以成为我国今后的户籍管理体系。从现在实施的居住证制度看，可以逐渐让户籍和非户籍人口享受越来越接近的福利，逐渐让所有人持有居住证，不区分城乡户口的权益区别，不刻意强调地方属地差异，让居住证制度本身成为人口登记和管理制度。”
　　而上海社会科学院社会发展研究院研究员卢汉龙则提出户口制度、居住证制度、社会保障卡制度并行的户籍制度改革方向。他指出，户口制度需回归人口登记和管理功能，登记居民最基本的出生地、籍贯和亲属关系等信息，与身份证号码挂钩。而居住证制度要对一个地区所有的实际居住人口进行登记和管理。他认为，由于现在城市户籍人员流动频繁，人户分离情况普遍，所以不仅需要对外来人口，也需要对城市户籍人口进行居住登记和管理。他建议，一个区域居民纳税、社会保障、教育、计划生育、治安管理等公共资源的分配和服务应以持有居住证的实有居住人口信息为基础，而不应以这个地区的户口信息为主。第三种制度是社会保障卡制度，每一个居民都有一个社会保障号码，卡随人走，全国通行，将附着在户口背后的社会保障和社会福利独立出来。
　　卢汉龙强调，这三种证件制度各自针对不同的问题，互为补充，对2.5亿流动人口和人户分离的城市人口而言非常重要，而且随着人口流动越来越频繁，这种重要性越来越突出，应该是未来户籍制度改革的方向。

　　地域差异明显
 
　　●蔡禾：国家提出了户籍改革的政策方向，这预示着户籍制度改革比原来更进一步。

　　《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中提到“要深化户籍制度改革，将加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策；进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度”。国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度，还属首次。
　　目前，至少有十个城市推行居住证制度，但各城市的居住证“门槛”标准和赋予持有者的权益不尽相同。在2010年全国“两会”期间，全国人大代表韩德云曾提出各地政府居住证制度“自行其是”格局亟待改变，应由国务院主导推行城市居住证制度，统一明确推行居住证制度的基本标准和内容。
　　 对此，张车伟表示：“全国各地实行统一的居住证标准，虽然从理论上是好事，但由于各城市发展差异太大，马上实行不现实，中小城市或城镇相对比较容易实行，难度较大的大城市需要慢慢推进。”
　　对于国家发改委提出在全国范围推行居住证制度的意图，陆益龙认为，国家发改委可能出于更好地实施公平分配体制的考虑。蔡禾补充道，“国家提出了户籍改革的政策方向，这预示着户籍制度改革比原来更进一步。地方政府需依据这一政策信号，根据各自的实际情况做出抉择，虽然各地进入这个改革体制的时间快慢有别，但迟早都会实行居住证制度。”
　　户籍不仅有城乡二元之分，也因属地化管理而有地区差异，不同地区户籍背后的物质利益和福利并不能相互转换或替换，比如拥有北京户口的居民如果在上海居住，并不能享受上海户籍相关的利益和福利。同时，在实施户籍制度改革过程中，因各城市经济社会发展水平、地区发展需要与地方政府执政理念等方面的差异，各地区的改革进度也有差异。
　　 广东的做法可能会对其他地区有所启示，在广东省6月7日出台的《意见》中，农民工入户城镇的标准由省统一指标和各市自定指标两部分构成，省统一指标全省互认、流通和接续，各市的自定指标可根据当地产业发展和人才引进政策设定。这既强调了全省的统一性，又赋予了地方自主权。

　　公共管理体制仍需完善
 
　　●张新民：要保证居住证制度的顺利推行，特别需要改变目前以户籍人口为基础的财政及公共支出体制。
 
　　 在全国推行居住证制度，各界似乎已达成共识。只是，中央和各城市对居住证制度的领取标准及其“含金量”莫衷一是。
　　“它实质是重大利益格局的调整，涉及相关政策、制度和体制，必然会遇到难题，包括如何从政策、法律层面清晰具体地界定居住证持有者的主体资格、权利范围，如何在全国设置统一居住证‘门槛’等。” 西南大学法学院张新民教授强调，“要保证居住证制度的顺利推行，特别需要改变目前以户籍人口为基础的财政及公共支出体制。”
　　接受记者采访的各位专家对居住证“门槛”标准纷纷提出各自看法。“享受一个地方的福利，应该与这个人对该地域的贡献联系在一起。”张车伟强调。蔡禾和张新民也不约而同地提出：在全国统一居住证获取的基本条件中，应包括连续居住年限、稳定的就业、纳税、缴纳社会保险费及守法记录等；而在一些大城市，可在此基础上增加一些诸如学历、技能、投资、房产等条件；但长期来看，居住证获取条件应逐渐减少。
　　陆益龙认为，“如果把居住证当做户口的变种，并设置一些条件和标准，这实际上背离了居住登记的本质。实际居住地和居住期限可能成为各地政府分配公共资源的重要依据之一。”
　　“而与居住证制度实行相伴随的居住证持有者权利的实现，如公民权利、就业权利、教育权利、社会保障等，这是居住证制度的实质，也是居住证制度能否顺利推行的关键和难点。”张新民强调。