潘锦棠教授谈全民生育保险

2010-06-13 作者：潘锦棠 来源：中国人民大学劳动人事学院

　　2000年起，卫生部开始实施“降低孕产妇死亡率”项目、“新农合”在中国农村普遍展开、“城镇居民基本医疗保险”暨生育保障试点，加上原有的“职工生育保险”，中国全民生育保障曙光初现。实现全民社会保障的理想，如果要选一种保障捷足先登，应该是生育保障，因为生育保障效果好，花钱少。
  
　　生育保障是生命救助
  
　　一， 生育保障在中国，尤其在中国农村，实际上是“最低生命保障”。
　　生育中的母婴生命风险依然存在。如果没有生育保障，部分孕产妇可能上不起正规医院，冒险延用原始接生办法，或求助街头游医。中国每年大约有7000名妇女在分娩中死去，占全球孕产妇死亡总人数的1.3% 。生育保障会大大提高“住院分娩率”，减少母婴死亡率，增进母婴健康。
　　二， 生育保障受益面最广，包括父母双方和孩子，也就是说人人受益。
　　三，生育保障有助于《中华人民共和国母婴保健法》的落实。
　　四，推广生育保险经费大大低于其他社会保险险种。
  
　　全民生育保障的两种思路
  
　　第一种思路：通过职工生育保险、城镇居民医疗保险和新型农村医疗保险覆盖全民。
　　以职工生育保险制度覆盖城镇职工、以城镇居民医疗保险制度覆盖城镇未就业居民、以新型农村医疗保险制度覆盖农村居民，实现生育保险全民覆盖。
　　“城镇居民生育保障”和“农村生育保障”是中国生育保障制度的最新发展，是中国生育保障范围的第一次扩展到“城镇非就业居民”和“农民”，在此以前，我国只有“职工生育保险”制度，它所覆盖的是城镇职工，只是中国全部人口的十分之一。如果“城镇居民”和“农民”的概念中包括了按政策可以结婚生育的“城镇灵活就业者”、“农民工”、“职工未就业配偶”和“在校大学生”那么加上原有的“职工生育保险”（城镇灵活就业者和农民工或者可以包括在“职工”的概念中），就立法或制度层面而言，全体中国人都有了生育保障。 这一种思路，“碎片化”程度较低，但落实保障将有待时日。
  
　　第二种思路：在“职工生育保险”、“居民医疗保险”和“新农合”的基础上再为“城镇灵活就业者”、“城市农民工”、“职工未就业配偶”和“在校大学生”分别设立生育保险（保障）。
  
　　如果“第一种思路”能实现全民覆盖最好，但是企望职工生育保险、城镇居民生育保障和农村生育保障能使 “城镇灵活就业者”、“职工未就业配偶”、“在校大学生”和“农民工”得到保障，可谓路途漫漫。
　　第二种思路的优点是：承认城镇灵活就业人员、职工未就业配偶、农民工和在校大学生的独立身份，分别为他们建立生育保险，使他们能较快地成为生育保险的实际受益者，促成全民生育保险的早日实现。缺点是：（1）身份重合，管理困难。农民工与“农民”身份经常转换，农民工没了工作就是农民，他们是参加新农合还是参加农民工生育保险，还是两项同时参加？同时参加如何支付保险？大学生、农民工和农民都可能是“职工未就业配偶”，支付保险的优先顺序怎样设定？等等。身份重合问题在“农民工养老保险”和“新农保”，“农民工医疗保险”和“新农合”制度中就已经出现，应该可以参照解决。（2）制度碎片化。制度碎片化一方面使得参保者流动（或身份转变）困难，在碎片化制度之间建立衔接通道势必增加设计成本和管理难度，另一方面也为今后制度整合造成障碍。
  
　　追求“有保障” 不怕“碎片化”
  
　　是在“有保障”的前提下尽可能避免“碎片化”，还是在避免“碎片化”的前提下尽可能“有保障”是两种不同的社会保障发展思路。权衡利弊，本人赞同第二种思路。有无保障是实质问题，是否“碎片”是管理问题。
　　综观现实，各类新兴的社会保障（保险）制度，无不以碎片化的形式生长起来，中国社会还处在转型过程中，个人身份也在变动之中，城与乡、东与西、省与省发展不同步是一时难以解决的问题，现在就刻意去建立一个大一统的社会保障制度显然是不可行的，我们不能等到各方差距消失，大一统条件具备后再行社会保障。具体到统一生育保险制度那就更不现实，与其等待大一统基础平台的出现，不如鼓励有条件的地方和有必要的险种先行一步，让一部分人先保障（保险）起来，让一部分保障（保险）先作用起来，碎片化问题留待以后解决。