自2007年中国超越美国而成为全球最大的温室气体排放国以来，开始承受了越来越多的温室气体减排的国际压力，这在哥本哈根会议召开前、召开期间以及会议结束后国际社会对中国的期待、不满和指责以及中国的努力和委屈中体察出来。

　　根据《气候变化框架公约》、《京都议定书》、《巴厘岛路线图》，作为发展中国家的中国，不承担强制性温室气体总量减排义务，属于自愿减排国家。虽然中国属于自愿减排的国家，但是，中国政府基于“共同但有区别的责任原则”以及中国国内的能源资源供应压力和严重的环境污染与生态破坏问题，一直积极致力于改善中国的能源结构、提高能源效率和节约能源，并着力改善生态环境，已经出台了《节约能源法》、《可再生能源法》、《循环经济法》、《清洁生产促进法》、《森林法》、《草原法》等有利于减缓气候变化的能源立法与环境立法。特别是《可再生能源法》和《节约能源法》在发展可再生能源等清洁能源和降低温室气体排放量上有杰出贡献。可以说，尽管目前中国缺乏应对气候变化的专门立法，但中国政府一直没有忽视和怠慢应对气候变化的法制建设，已经形成较为全面和系统的应对气候变化法律体系。从成效来看，自《可再生能源法》颁布到2008年，我国风力发电装机容量居全球第四，光伏电池产量居全球第一，可再生能源年利用量在一次能源消费总量中的比例从2005年的7.5%提高到了9%。（王仲颖：“中国可再生能源电价和费用分摊政策研究”，载《可再生能源电价和费用分摊政策国际研讨会会议资料集》，2010.01.15。）

一、中国是否需要制定专门的气候变化法

　　中国是否有必要制定专门的气候变化应对法？目前国内对于这一问题看法并不一致。主要有四种观点：第一种观点主张中国应当制定专门的《气候变化应对法》；（参见秦大河：“完善法律制度、应对气候变化”，载《光明日报》，2009-4-20；周宏春：“中国发展低碳经济的现实意义及政策建议”，载《中国经济时报》，2009-12-28。）第二种观点认为中国制定专门的“气候变化应对法”比较困难，应抓住正在制定《能源法》的机会，将“气候变化” 作为专章纳入《能源法》加以规定；第三种观点主张通过制定和修改相关法律来减缓和适应气候变化；（参见曹明德：“气候变化的法律应对”，《政法论坛》，2009-7；杨兴、刘最跃：“我国气候变化立法的缺陷及其对策分析”，《时代法学》，2006-2。）第四种观点主张把应对全球和区域气候变化纳入《大气污染防治法》加以规定。但是，反思哥本哈根会议，比较各国气候变化的立法经验，笔者认为，虽然当前世界各国在应对气候变化的立法方面选择了不同模式、走了不同的道路，但制定专门的气候变化法应当是一个趋势，相信未来一段时期，世界各国都会最终走上专门性的气候变化立法之路。所以，中国有必要制定专门的气候变化应对法。

　　（一）制定专门的气候变化法与中国作为发展中国家的身份与承担的国际义务并不矛盾。韩国、菲律宾都是发展中国家，都不承担强制性温室气候减排义务，但是，它们已经制定了专门的气候变化法，虽然这些国家应对气候变化的专门立法在内容上与发达国家有明显不同。譬如，美国、英国气候变化专门立法中首先明确规定各自的减排目标与时间表，确立了与减排有关的排放贸易、碳预算制度，而作为发展中国家的韩国与菲律宾的气候变化专门立法则没有这些内容。韩国的立法虽然比较详尽，但并没有涉及碳排放减排的目标与时间表，只原则性地规定了温室气体排放量报告制度、信息管理体制等；菲律宾的气候立法则侧重于机构建设和战略与计划的确立。

　　（二）中国虽然有大量的资源、能源与环境立法，但并不影响制定专门的气候变化法。几乎所有制定了专门气候变化法的国家都有大量的能源立法，都在节能与可再生能源等清洁能源的发展上制定了大量的政策和法律，这表明现有的能源环境资源立法与是否制定气候变化专门法律之间并没有必然联系，关键在于如何正确处理专门的气候变化法与现有各种法律之间的关系。我们已经看到，除美国之外，制定气候变化专门法律的国家有的侧重于体制、机制和制度的建设（如英国）；有的国家仅进行了政策宣示性的原则规定（如日本、菲律宾）；有的国家则将一些与气候变化密切相关问题与气候变化问题进行整合性规定（如韩国）。这样，就避免了法与法之间的冲重与交叉，也凸显了气候变化专门立法在应对气候变化问题上的方向性、整体性和指导性。

　　（三）中国需要通过制定专门的气候变化法去展现中国应对气候变化的积极态度。中国与美国类似，虽然国土面积辽阔，但是海岸线漫长，而且沿海地区和城市也是中国经济最为发达的地方，中国受气候变化的影响不可谓不大。因而，中国积极应对气候变化也有内生动力与意愿。另一方面，中国已经成为全球第一大温室气体排放国，全世界的眼睛都在紧盯着中国，中国必须以实际行动和高度责任感树立中国的威信和国际形象。当然制定专门的应对气候变化法并不意味着中国会承担更多的责任和义务，但是可以在一定程度上展现中国应对气候变化的决心和信心。

　　（四）制定一部专门的气候变化法，可以统领中国应对气候变化的各项立法，进一步完善中国应对气候变化的法律体系。2009年8月27日，全国人大常委会通过了《关于积极应对气候变化的决议》,提出“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程。适时修改完善与应对气候变化、环境保护相关的法律，及时出台配套法规，并根据实际情况制定新的法律法规，为应对气候变化提供更加有力的法制保障。”目前，我国虽然有众多的与气候变化有关的立法，但这些立法的立法宗旨各异且多样化，没有直接将应对气候变化作为立法的主要目的，而且在内容上也基本没有涉及有关气候变化的适应问题。按照减缓与适应并重的原则，我国也需要在适应气候变化方面进行立法。制定一部专门的气候变化法，一方面，可以提供一个我国在应对气候变化领域具有全局性意义的法律框架，从而将国家应对气候变化的方针、政策、战略完整地展现出来；另一方面，可以全面地对应对气候变化的诸多方面加以纲领性规定，形成有中国特色的应对气候变化的法律体系。

二、中国应当制定怎样的气候变化法

　　中国到底应当制定一部怎样的气候变化法？在立法模式、立法原则、主要制度和具体内容上如何设计？笔者认为，我国气候变化专门立法应当结合中国承担的国际义务和中国具体的经济、社会与法律环境，制定有中国特色的气候变化应对法。

　　（一）立法模式。在立法模式的选择上，英国模式和美国模式都不适合中国。英美两国立法中主要规定的强制性减排目标、碳预算、碳排放交易、碳（关）税等内容，因为中国目前没有强制性的总量减排义务，也没有成熟的政策和制度基础，再加上中国以煤为主的能源生产结构和消费结构长期难以改变，因而也不宜在立法中对碳排放交易和碳税等作出规定。韩国模式比较理想，但是因为中国已经出台了《循环经济促进法》等促进经济绿色增长的立法，如果采韩国立法模式，中国就面临着气候变化专门立法与现有立法的整合问题，否则就会出现立法内容的大量重复，因而也不可取。相比而言，采政策型立法的日本、菲律宾模式比较符合中国的需要，一是可以避免气候变化单行立法与现在立法的重复与重叠；二是可以避免对现有立法进行大量修改。

　　（二）关于立法原则。中国在应对气候变化的立法方面应当有自己独特的立法原则，这是由中国社会经济发展状况以及中国在国际社会中的地位所决定的。中国是一个发展中国家，与发达国家相比，中国尚处于工业化进程中，有自己特殊的国情和问题。与同属于发展中国家的韩国相比，也有很大不同。中国是人口大国，经济社会发展极不平衡，社会贫富悬殊，还有近亿人口生活在温饱线以下，这些都决定了中国在需要切实认真地对待气候变化的问题的同时，不能以牺牲经济的发展为代价。所以，中国应对气候变化的专门性立法也必须围绕着“发展权”展开。

　　（三）立法方向。中国应对气候变化的专门立法是制定具有刚性内容和可操作性的应对气候变化专门法律，还是制定体现法律引导性功能而非强制性功能的法？笔者认为，我国气候变化专门立法应侧重于“引导性”，而非强制性。根据《气候变化框架公约》、《京都议定书》和《哥本哈根协议》的规定，中国作为公约非附件一国家，不承担强制性的减排义务，中国没有就具有约束力的减排目标和时间表在立法中加以明确规定的义务。虽然中国在哥本哈根会议前宣布，到 2020年将单位GDP的碳排放强度在2005年基数上削减40-45%，但这也只是中国的自愿减排行动，表明中国应对气候变化的勇气与作为负责任大国的态度，与中国承担的国际义务并无直接关联。因此，我们没有必要像英国、美国、欧盟等国家，将强制性碳排放总量目标与指标在立法中加以规定，而是通过激励性政策鼓励企业和个人进行自愿性的碳减排。

　　（四）内容构想。在不承担强制性减排指标的情形下，中国应对气候变化的专门立法规定什么？如果考虑中国应对气候立法主要满足政策性、引导性和整体性的要求的话，可以考虑主要由以下几个方面内容构成：第一，国家应对气候变化的体制、机构及其职责；第二，地方政府、非政府组织、企业与公民的责任；第三，国家应对气候变化的战略与规划；第四，碳排放量国家监测、统计与信息公开制度；第五，减缓气候变化的主要领域和制度措施；第六，适应气候变化的主要领域和制度措施；第七，技术创新；第八，公众意识；第九；国际合作；第十，财税支持。

　　总之，中国是一个人口大国，中国的国土面积幅员辽阔，全球气候变化对中国的影响是巨大的，出于对中国自身利益的考虑，在应对气候变化的问题上我们也应采取积极的态度。在未来一段时间内，无论国际社会在应对气候变化的国际合作方面能否取得进展，中国都应坚定不移地承担起自己的责任和义务。当然，人类社会的发展是风险与机遇并存的，每一次面对危机的时候，只要能够积极探索，寻找存在和发展的机遇，就会克服困难并走进一个新的生存环境。对于中国经济和社会的发展而言，全球气候变化既是困难也是机遇，我们如果能够将其转化为机遇，改变生活和生产方式，转变产业结构，就能够开创出新的局面。

　　（李艳芳教授，法学博士,博士研究生导师、中国人民大学法学院能源法中心主任、中国环境科学学会环境法分会副主任委员,中国法学会环境资源法学研究会常务理事，中国法学会能源法研究会常务理事。）

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　　（编辑：王开）