改革开放以来，我国经济保持了持续快速的增长态势，从GDP、对外贸易额、外资吸引额、外汇储备额等指标来看，我国已具有大国经济特征。然而，经济发展不仅包括GDP增长等规模扩大维度，而且包括分配公平和正义等结构优化维度，社会进步不仅是持续“做大蛋糕”的过程，而且也应是不同主体相对均等地“分割蛋糕”的过程。只有不同主体相对均等地分享增长的成果，才能更好地消减生产—需求对接中的市场波动，形成国内居民需求主导的经济增长方式，创造有利于经济发展的良好外部环境。
就此而言，改革开放以来，我国不同主体的收入分配差距并未随着经济增长而呈现出持续收敛态势，某些时期收入分配差距甚至具有相对拉大的趋势，这已对国内需求扩展、居民福利改善、社会秩序稳定等形成负面影响。改革收入分配制度，以遏制分配差距扩大、促进发展方式转型，成为我国经济社会发展的必然选择，国际金融危机更是通过外部冲击和“倒逼”机制将启动国内需求、调整收入分配等主题凸现出来。如何改革分配制度，并以此形成经济社会发展的新动力源泉，显然是当前我国必须直面和解决的重大社会主题。
中国分配制度改革指向三个层面
收入分配格局体现了社会财富在不同主体之间的分配状态，在市场经济背景下，财富占有者既包括企业和居民等微观主体，也包括中央和地方等政府机构。因此，收入分配格局至少包括三个层面：政府—居民之间的收入分配关系、政府内部不同层级的收入分配关系以及居民内部不同群体的收入分配关系。考察我国收入分配问题，必须同时讨论这三个层面的分配状况。
第一，政府—居民之间的收入分配状态。在“社会契约论”意义上，政府通过获取财政收入参与社会财富分配过程，而居民“让渡”部分财富以获取政府提供的公共产品。可见，财政收入集中反映了政府—居民之间的收入分配状态。改革开放以来，我国在经济高速增长的前提下，政府财政收入也有了显著增长，1978—2008年国家财政收入从1132.26亿元增至61330.35亿元。从分配结构来看，财政收入 /GDP可以反映政府在财富总量中的获取份额，也能够“测度”政府—居民之间的收入分配状态，这个比率以1995年为拐点经历了一个先减后增的“U”型变化趋势，1978—1995年此比率从31.06%减至10.27%，1995—2008年则从10.27%增至20.40%。1995—2008年财政收入年均增长率为19.33%，而同期GDP的年均增长率为14.09%。这些说明：相对于居民等微观主体，政府的财政获取能力或财富占有份额趋于提高，而这种收入分配格局又会为消费支出结构提供基础，1995—2008年在最终消费支出中，政府支出占比从22.8%增至27.3%，而居民支出占比则从 77.2%降至72.7%。
第二，政府不同层级之间的收入分配状态。政府不同层级在获取财政收入和提供公共产品方面存在着差异，因此，众多经济体通常倾向于采用统一领导、分权财政的财政管理体制。改革开放之后，为了适应市场化改革和对外开放的实践需要，我国财政管理体制也经历了数次调整，直至1994年开始实施“分税制、分权化”的财税体制改革。此种安排将财政管理分为中央、省级、市级、县级和乡镇五个层级，不同层级按照分税、分权、分征、分管等原则获取财政收入，其结果推动了地方政府为驱动当地经济增长而竞争，而中央—地方的财政收入结构也得以重塑。从财权的角度看，中央—地方财政收入占国家财政收入的比重反映了政府不同层级的分配状态，1993—1994年，中央财政收入占比从22.0%急速增至55.7%，2008年其值为53.3%，而地方财政收入占比从78.0%大幅降至 44.3%，2008年其值为46.7%。从事权角度看，中央和地方财政支出占比的“剪刀差”相对拉大，1994—2008年中央财政支出占财政支出的比重从30.3%降至21.3%，而地方财政支出占比却从69.7%增至78.7%。这表明：相对于地方政府而言，中央的财政收入获取能力与社会财富分配能力增长得更为显著。
第三，居民不同群体之间的收入分配状态。改革开放以来，我国经济高速增长在整体上提升了居民的收入水平，改善了居民的福利状态，但居民内部不同群体“分享”增长成果的程度是存在差异的，城乡差距、地区差距和行业差距不仅依然存在，而且在有些阶段呈现出相对发散的格局。就城乡差距而言，1978—1984年在农业改革背景下，城乡居民收入差距出现了持续缩减态势，但1985年之后城乡收入差距又表现出在波动中上升的态势，1985—2008年城乡居民收入差距从1.86倍增至3.31倍，城乡居民消费差距也从2.2倍增至3.6倍。就地区收入差距而言，标度省区经济敛散性的泰尔指数以1990年为拐点呈现出先减后增的“U”型变动趋势，1978—1990年此指数从0.1564降至0.0841，1990—2008 年又从0.0841增至0.1337，东部与中西部差距在某种意义上出现了拉大的趋势。就行业收入差距而言，由于人力资本要求以及市场垄断程度存在差异，因此不同行业的职工收入往往存在着明显差距，2008年我国职工年均工资为29229元，而证券、软件、银行、电力等行业的职工平均工资分别为 172123元、74610元、62254元和42627元。上述差距的存在和相对拉大特征，导致居民收入分配从改革开放初期的绝对平均转变为当前的差距极为悬殊。
改革开放30多年来，我国收入分配的三个层面均出现了显著变化。在政府—居民之间，政府分配份额趋于增大而居民分配份额有所降低；在政府内部，中央相对于地方的财政获取能力增长得更为突出，在居民内部，城乡、地区和行业间的收入分配差距依然存在且正在拉大。上述收入分配格局在特定背景下有积极效应，政府收入份额增加有助于增强其公共产品供给能力和宏观经济调控能力，中央—地方的分税制改革也有助于激发地方政府的经济发展动力，而居民内部的适度差距也有利于增强微观主体的竞争意识和能力。但是，收入分配差距的持续性和相对扩大特征必定使其负面后果超越其积极效应，政府的分配份额提高会弱化企业的投资能力和居民的消费能力，地方政府的财权—事权不对称必定会导致其通过变动方式弥补“缺口”，或者通过“土地财政”来提高预算外收入，或者通过地方投融资平台来大肆举债，或者通过公共产品的“选择性供给”弱化民生。居民分配差距则会形成高收入者有消费能力但缺少消费意愿、低收入者有消费意愿但缺少消费能力，以致居民消费贡献率难以提高而社会运行成本居高不下。
采用系统性的政策举措
当前，我国分配制度的三重指向均面临调整和改革的历史使命。改革开放初期，我国经济面临的主要任务是通过市场化改革和对外开放来解放和发展生产力，从而对计划经济体制下的生产效率低下、物质财富匮乏形成有效回应，而当前我国经济面临的主要任务是通过改革分配制度来促进社会正义与公平，从而为经济社会发展提供更具包容性和持久性的动力源泉。改革分配制度涉及不同主体之间的利益格局变动，这一时期可能持续较长，过程可能充满波折，但能否推进收入分配制度改革却是关系到经济社会能否持续发展的战略性问题。据此，改革分配制度必须采用系统性的政策举措，以在战略方向和路径选择之间找寻均衡点。
其一，政府应在践行科学发展和以人为本的理念下，通过财政收入和支出的组合搭配来形成更均衡的政府—居民分配架构。这种分配架构由三部分组成。就政府财政收入而言，考虑到政府财政收入占GDP比重的提高态势以及国家财政能力显著增强的事实，应在短期内（例如2011—2015年的“十二五”规划期间）明确国家财政收入占GDP比重保持稳定，或国家财政收入增长率与GDP增长率保持同步，在更长的时期内则应明确国家财政收入以适度低于GDP增长率的程度增长，以此来提升企业投资和居民消费的自生能力。就政府财政支出而言，考虑到有些地方政府存在“吃饭财政”的事实，则应通过政府职能转化、行政效率提升等方式节约政府运行成本，鼓励社会团体发育，从而为某些社会功能找到有效“接替者”，上述措施可在财政收入既定的前提下增加政府的公共产品供给能力。就政府财政收支管理而言，除应增强中央对地方、人大对行政的制度化监督之外，也要在公共财政的理念下增大纳税人对财政收支的知情权、监督权。就此而言，中央决策层已明确，要促使居民更好地行使对政府的监督权，而某些地方政府也已采取实际行动来提高行政开支的透明度。
其二，中央应按照财权—事权匹配的基准，完善财政管理体制，促使地方政府选择更能契合居民福利增长的财政收支行为。当前，地方政府财权—事权不匹配已带来了若干负面后果，其极端表现是，中央的房地产调控措施往往因“土地财政”而难以得到地方的实质性响应。为此，应通过调整中央—地方的财政收支关系，以“矫正”地方政府的行为逻辑。就考核方式而言，中央应逐步淡化对地方以GDP为基本取向的行政考核方式，我国以经济社会持续发展为战略目标，由此中央对地方的激励应考虑结构优化、分配正义、能源利用、环境保护、社会和谐、民生福祉等诸多维度，单纯的GDP考核方式很容易“诱发”地方弱化其他方面来推高GDP数字。就财政收支而言，中央若要维持现有的财权结构则应考虑适度的“事权上移”，若要维持现有的事权结构则应考虑适度的“财权下沉”，这两者的本质均是促使地方更好地形成财权—事权匹配关系。现有以中央税、地方税、共享税来区分财政收入的结构可维持不变，但地方税种可适当拓展，例如，以增加地方税收和防止泡沫破裂为出发点，可以允许地方政府开征物业税，共享税比例结构也应适当调整，例如调高地方在增值税和资源税中的比重。
其三，政府应综合利用税收、产业、社会保障等政策工具，促使居民内部不同群体之间的收入差距格局得以根本性缓解。居民收入差距悬殊已成为我国经济社会发展的“瓶颈”，而“由财富生财富”的逻辑很可能导致收入差距产生“马太效应”。针对城乡收入差距，政府应通过农业公共品供给来增加农民的家庭经营性收入，通过扩大非农化就业和改革户籍制度来增加农民的工资性收入，通过加速土地承包权流转和保护农民土地权益来增加农民的财产性收入，通过增加教育、医疗、养老等社会保障供给来增加农民的转移性收入，以此形成农民收入稳定快速增长的长效机制。针对地区收入差距，中央和地方应加大基础设施投入，优化企业营商环境，推进要素市场化改革，促使本地更多企业投资生产、扩大经营，促使东部更多企业在产业梯度转移背景下进入中西部，以实现资本和劳动的更充分、更有效结合，促使地区间形成合理分工、协同发展的良性格局。针对行业收入差距，各级政府应通过加大对劳动者的人力资本投资，来提高职工的行业选择空间和工资谈判能力，同时，政府应在市场化改革的背景下，降低民营企业的行业准入条件，打破国有企业的行政性进入壁垒，通过强化监管削减国有企业的“预算软约束”，依靠市场竞争来相对“拉平”职工的薪酬差距。（作者单位：复旦大学经济学院）