国家权力的调适与增长:发达国家和地区大部制改革的动因

2010-05-26 作者：樊鹏 来源：中国社会科学报

　　加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制，是我国到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制总目标的一个关键环节。大部门体制作为一种政府组织形式和运行机制，原本是发达市场经济国家和地区政府改革的产物，“大职能、宽领域、少机构” 的中央内阁核心部门设置被认为是大部门体制的基本特征。那么，这些国家和地区为何要推行大部门体制？驱动这些国家和地区实行大部门体制的具体历史动因有哪些？笔者依据对主要发达国家和地区的观察，认为以下几个方面是背后最主要的动因。
 
　　全球经济一体化发展趋势
　　挑战传统政府管制形式
 
　　部门体制的调整，本质上是政府与不断变化的外部环境寻求适应的结果。大部门体制的兴起，其最一般的动因在于传统的庞大且权限分割的官僚机构不能适应全球经济一体化条件下经济与社会管理的需要。
　　随着全球经济一体化发展趋势，主要发达市场经济国家和地区的公共管理事务范围逐步扩大，内容也愈加丰富，政府部门之间的分工变得越来越细，政府机构随之趋向膨胀。这样，政府机构的职能交叉、权限分割或冲突等问题开始增多，部门或机构之间的协调问题愈加严重。同时，在全球经济一体化的条件下，各种相互联系的事物开始增多，社会需要更有衔接能力的管理方式，而原有的分散化的管理结构与更趋衔接的社会需求之间形成了一对深刻的矛盾。以食品安全监管为例，随着全球化进程的加速，食品生产、流通的链条比以往大大延长，一种食品或加工原料的产地可能在一个国家或地区，而其最终的供应商或消费者可能在另一个国家或地区，这一过程的延长大大增加了食品安全的风险，使政府管理的衔接能力受到巨大挑战。许多国家尝试通过建立大部门体制，目的在于寻求食品卫生管理专业分工与综合协调的统一。
　　全球经济一体化发展趋势还对政府进行统筹规划、资源整合的能力提出了严峻挑战。在全球经济一体化发展格局下，各国和地区之间竞争的本质是资源与实力的较量。一个国家和地区能否在全球化时代取得优胜发展的地位，很大程度上取决于政府是否具有战略性统筹规划的能力，是否有作出重大决策并贯彻落实的能力。以中国香港为例，为应对全球经济一体化条件下的外围挑战及新经济的兴起，港府近年来进行了及时因势利导并建立起了“决策局”意义上的大部门体制。2002年港府就通过整合与投资政策相关的各部门职能，建立新机构专责引进外来投资，以提高政府的服务与规划能力。香港还通过重组劳工及福利局，将原经济发展及劳工局中专责劳工事务和原卫生福利及食物局中专责社会福利的部门合并成一个部门，以突出将劳工事务与社会福利统筹考虑的行政措施。
　　同样，以各国的文化体制改革为例。在全球化时代，文化越来越成为国家“软实力”的代表，是国家综合国力的象征。然而文化竞争需要强大的文化产业和文化资源做后盾。主要发达国家的经验显示：本国的文化能否在全球一体化过程中占有一席之地，很大程度上取决于这个国家的政府是否有能力将零散的文化资源整合起来，形成具有竞争力的战略资源和软实力。许多看似很“民间”的文化行为，其实究其背后，都有政府的强力干预和组织，这被视为提升国家“软实力”的关键。而政府强力干预的背后，需要统一的政府政策和组织结构来保障。
 
　　经济危机与财政赤字增加
　　迫使各国政府节流增效
 
　　从主要发达国家和地区的经验来看，削减日益攀升的政府财政赤字是各国实施大部门体制的另一项重要动因。
　　以英国、澳大利亚和新西兰为例，10年前，这些盎格鲁-撒克逊国家由于在改革中采取了结构性分权、机构裁减和设立单一职能机构的措施，曾被视为新“公共管理”（New Public Management）改革潮流的先锋。然而，这些改革并没有如当初计划的那样减轻政府财政负担，提高行政效能，反而由于其过分追求分权和“碎片化”的管理，弱化了中央政治领导机制，损害了政府纵向之间的纽带。近年来，这些国家的政府改革开始逐渐向加强“整合”与“合作”的方向发展，寄希望于通过整合职能、减少领导职数、优化结构和协调管理等手段，达到联合资源和整合政府预算的目的。
　　 以日本为例，日本堪称世界上政府负债最高的国家，政府负债过高使其在20世纪80年代末期以来失去经济发展的动力。日本将这一问题归结为曾一度给日本经济带来繁荣的“政、官、财共生体制”，由于这一体制日趋暴露出机构臃肿、权力分散、效率低下等弊端，使国家财政不堪重负。2001年以来，日本因经济发展缓慢遭遇巨大的财政困境。日本的政治家将缩减不必要的财政开支作为重振经济的当务之急，在这一背景下日本启动了“中央省厅再编”改革，缩减了部门规模，旨在建立精干、高效的政府组织体系。
     又以中国香港为例，港府从2000年开始就面临既要减少财政赤字，又要增加公共服务的双重压力。为此港府实施了“资源增值计划”，以逐步削减政府基线运作开支。为严格控制政府内部的行政管理开支，积极改善现有资源的利用，用最少的资源力求最大的社会效益，港府实行了“局署合并”，例如通过把教育署及教育统筹局合并，成为新的教育统筹局。
　　然而大部门体制在减轻政府财政赤字方面的功效似乎并不像人们想象的那样有效。例如日本虽然多年推行大部门体制，但目前其国家债务总额已占国内生产总值的229%，位列经合组织所有成员国之首。另外希腊主权债务危机的爆发也暴露出西方国家政府存在的深层问题。这些历时数年的政府体制改革，为什么仍然不能挽救国家的信任危机，这值得深思并做认真研究。
 
　　分立政府导致行政权弱化
　　政治家借改革增强领导
 
　　许多发达国家和国家的内阁核心部委并不多，一个重要的原因在于背后 “三权分立”的政治制度。在那些实行三权分立的国家和地区，立法机关和司法机关发挥了重要的行政辅助功能。例如在美国和法国有大量的独立监管机构，在英国有代表英皇直接向议会负责的食品标准局等非内阁部委。这些机构大都直接对立法机关负责或受司法机构监督，为公众和政府提供特殊或专门的服务，这在客观上大大缩减了政府内阁部门对公用事业的实际管辖范畴，为建立职能范围宽泛、综合性较强的内阁大部门体制创造了条件。
　　然而另一方面，“三权分立”的政治制度对于政府内阁行政也产生了消极影响。由于行政与立法部门在选举之后分属不同的政党控制，行政机关首长所属政党往往无法借由多数来控制议会，结果立法、司法及独立管制机构在利益集团的影响下，往往结成稳固的联盟，共同抵制内阁首长的权力。有人将这一状态称为“分立政府”（divided government），这在最近二三十年里表现得越来越明显。这可以解释为什么西方发达国家的立法机关倾向于设置更多可以直接问责的独立机构，也可以解释为什么西方国家虽然一再改革但其财政赤字规模却屡创新高，根本就是“分立政府”带来的结果。
　　这种植根于宪法制度下的竞争行为，不仅造成巨大的财政赤字效应，而且削弱了政府首脑的政治领导，造成他难以左右官僚体系，从而影响有效推行重大决策。许多国家的经验表明，政治领袖往往将推行大部门体制作为加强政治和行政领导的有效手段。例如在美国，大量的独立管制机构经法律授权成立，相对于总统内阁具有独立的法律地位，享有“准立法权”。但总统往往通过人事和资金两个方面向这些独立机构施加影响，结果这些独立机构逐渐演变成为“第四权力”或“第四部门”，显示了在“分立政府”影响下立法权和行政权在公共行政领域争取制约和平衡的事实。
 
　　民主化激发社会利益诉求
　　政府通过改革回应民意
 
　　从部分国家和地区的经验来看，政治民主化也是推动大部门体制改革的另外一项重要动因。主要体现为民主化导致社会组别分化，产生更多利益诉求，驱使政府通过改革政府体制提高福利供给和保障功能，或因民主化激发新旧精英交替，政府体制改革成为他们争权夺利的舞台。 
　　前者以香港为例，1997年香港回归后，逐步在议会层次引入地区直选和功能界别选举，这一民主化的制度安排提高了香港市民对港府政策与服务的期盼与需求。因为新的政制安排将香港专业及行业利益“功能化”、“制度化”，也滋生了各功能界别的政策寻租行为。伴随着新型政治生态的变化，香港社会不同的阶层、界别与利益群体对于政府援助、介入与规划的各种诉求开始持续增加。这些变化，对于政府行政产生了巨大的变革压力。回归以来港府的几次大部门改组都是旨在提高政府管制水平，加大对市民需求的回应。董建华重组了卫生福利及食物局，专责市民的环境卫生、医疗、社会福利及食物安全。曾荫权上台后就提出将民生与经济作为施政重点，同时新建发展局、重组劳工及福利局，其主要原因就是突出社会福利的重要性，以回应因民主政制发展产生的社会利益和民生诉求。
　　后者以中国台湾地区为例。近年来，越来越多的人开始从台湾发展的经验中意识到，以选举为主要内容的民主化并不一定能够带来有效的政府管制，相反，民主化趋势却可能对既有的国家官僚体系造成巨大的冲击。在台湾政治体系从威权统治转向民主化的过程中，传统的发展型政府官僚机构——这曾被视为当年台湾经济奇迹背后的主要推动力——面临着巨大的变革压力。威权时期遗留下来的官僚机构，主要由国民党主导下的旧政府官僚和大量由政府垄断的公有企业、事业组成，虽然这一体制长期以来存在严重的内部分化问题，但在没有出现民主化问题之前，国民党作为整合机制的作用不容忽视。台湾民主化之后，尤其是2002年民进党执政之后，台湾的政府改革，实际变成了新政治精英与传统统治精英展开殊死斗争的场所，变成新精英巩固自身地位的手段。因此，表面上看，台湾大部门体制改革的目标是顺应公共管理主义的要求，而其真正的目的恐怕是新旧精英在争夺对官僚机构的影响。今天的台湾虽然宣称积极贯彻政府机构与政党利益分离的原则，但可谓知易行难。
 
　　恐怖主义与危机事件频发
　　各国借改革增强控制力
 
　　最近10年以来，由于各色各样恐怖主义和危机事件的出现和蔓延，对各国的决策者和学者造成了极大的刺激，以至于成为他们推动政府改革、建立大部门体制的一项主要动因。
　　发达国家和地区的经验表明，他们的政府改革比以往任何时候都关注对恐怖主义的抵抗，有学者的研究表明，美国、英国、澳大利亚、新西兰等国家的公共部门改革，在很大程度上受到了恐怖主义的影响。例如美国2002年在“9·11”恐怖袭击以后很快就设立了国土安全部，统筹负责美国本土安全；新西兰的政府改革则在很大程度上受到对本国生物安全担忧的影响。另外，包括自然灾害、大范围流行病等各种危机事件的频发，也使得政府的联系越来越紧密。大部门体制可以增强政府纵向与横向组织之间的联系，提高政府的资源整合能力，以便更好地对各种重大危机作出反应。
　　总而言之，发达国家和地区实行大部门体制，从更深层次的动因分析，对外受到全球经济一体化的驱动，发达国家和地区将推行大部门体制作为提高政府整合资源和应对危机能力的手段；对内受到日益攀升的财政赤字压力以及西方政治体制在当代所产生深刻危机的驱动，发达国家和地区试图通过大部门体制整合预算、降低赤字并增强中央政治和行政领导，从而克服各种因素造成的政府权力荏弱的症状。从后一种意义上来说，大部门体制改革已经远远超出了行政管理的范畴，而是更高层次国家权力的调适与增长。（作者单位：中国社会科学院政治学研究所）