中国农地非农化的治理结构问题
2010-05-04
作者：曲福田 田光明 姜海
来源：中国社会科学报
城市化是中国经济社会发展的一个重要拉动力。城市化、工业化相互促进和带动，推动了经济高速增长。随着大量的要素向城市集中，在空间上就表现为城市建设用地规模不断扩大。据相关研究表明，大量的土地从农业用途向非农建设用途转变，对现阶段中国经济增长、城市化进程起到了巨大的贡献作用。但是作为一种自然资源的利用，由于市场和政府没有发挥其应有作用，当前低效率农地非农化造成经济的低效增长、粮食安全、生态环境退化、农民稳定等问题日益突出。如何更好地发挥市场和政府的作用，选择适宜的治理结构，控制城市无序扩张与蔓延，对于实现土地资源优化配置和城市理性发展具有重大的理论和现实意义。
现行土地市场结构和
制度环境下的福利损失
现阶段城市建设用地的增长主要是农地资源的非农化。从经济学理论出发，可以认为我国农地快速损失和建设用地配置效率不高的主要原因，一是普遍存在的土地配置过程中的市场失灵，主要表现为农地利用的非市场价值未能反映在土地利用决策框架之中而导致农地非农配置效率降低；二是我国土地资源配置还存在着严重的政府失灵，即表现为政府土地制度供给不足，严重扭曲土地价格和市场运行机制，由于市场机制不能在土地配置过程中发挥主导作用而导致农地和建设用地配置效率损失。
由于中国实行城乡二元的土地制度，现阶段土地市场结构就是政府对农地向城市建设用地流转的干预，从而形成农地征用市场和城市土地一级市场。农用地要想转为非农建设用地必需经过政府征收，由集体所有转为国有后才能进入土地市场。在农用地征用市场，政府是唯一的需求者，同时还具有超出买方垄断的权力，不仅定价而且定数量；在城市一级市场中，政府又是唯一的供应者，但政府并没有按照买方垄断厂商那样争取自己的利益最大化，而是根据不同的用地对象采取降低价格出让给土地使用者。对于政府部门、公共利益项目和优先发展的工业企业多采用的是划拨和协议出让的方式，只有较少的一部分采取招、拍、挂的竞价方式，但价格上前者远远低于后者。由于存在价格的差异，投机的土地使用者增加土地需求，导致政府对征用农地更多地需求。根据谭荣（2008）案例研究结果表明，在现有的治理结构和制度环境下，农地向建设用地流转时，农地所有者福利损失中有27.63%转移给了政府重点支持的工业企业，7.65%转移给了政府，剩下的64.72%成为社会净损失而浪费掉了。
中国现行农地非农化
治理结构与缺陷
市场失灵和政府失灵导致大量的农地损失，于是政府与市场间的职能范围界定或市场和政府在农地非农化治理上的“边界”问题成为农地非农化治理的核心问题。从交易费用经济学的角度看，确定市场和政府边界，就是确定市场或者政府的职能范围，本质上就是为交易寻找合适的治理结构。
威廉姆森认为治理就是构建秩序，目的是解决潜在冲突以实现共同利益。治理结构是指一种制度安排，一次交易或一组相关交易在这个制度安排下得以完成。治理结构是人们理性选择的结果，可以根据交易属性选择合适的治理结构。从制度安排的角度来看，市场和企业是交易得以实现的两个端点，市场中交易的制度安排是市场治理，企业中交易的制度安排是科层治理。在这两种治理结构之间，存在大量中间形态，就是混合治理。基于此，将农地非农化治理结构类型总体划分为市场制、混合制、层级制三种。其实市场制和层级制只是两种极端的治理结构，现实中更多的是两者不同程度的结合，以混合制的形态存在。市场和政府的职能边界问题，实质上就是探讨以何种方式或者程度进行混合治理。
中国现行农地非农化治理结构是以层级制为主导、市场制为辅助的“混合制”治理结构。首先是政府通过土地利用总体规划和严格用途管制等控制农地转用量，规划实施后，农村集体土地转为国有土地后，市场才发挥其配置土地的作用。从整个过程看，政府凭借掌握的规划、审批等权力对农地进行侵占，制定土地征收的标准和方式（征收的标准没有按照市场价值进行制定），并且征收过程政府具有强制性。市场在农地转为建设用地时并没有真正发挥作用，只是在转为国有土地后市场才发挥作用。因此，本文将农地非农化的过程分成两个阶段，第一阶段，政府发挥完全的作用，实现农地非农化的初次配置；第二阶段，政府和市场同时发挥作用，实现农地非农化的再次配置。
由于初次配置中，地方政府掌握着较大的权力，在分税制改革后，一方面地方政府为追求地方经济增长大量占用农地，以低地价进行招商引资，吸引外来资金、人才等要素。另一方面为弥补地方财政不足，“土地财政”也加剧了地方政府对农地的掠夺。地方政府通过较低的征收价格行政性的从农村集体得到土地，然后通过市场方式获得土地收益，由于存在监督和管制上的问题导致大量的土地粗放利用，土地资产损失严重。而第二阶段，市场机制发挥作用，城市土地市场发育逐步健全，这一阶段真正体现的是“混合制”的治理结构——政府提供公共服务，市场进行资源的优化配置，该阶段的治理更偏重于治理结构波谱上的市场治理的一段。
土地非农化不仅仅是土地资产的交易，它还具有潜在的对环境、生态和社会影响，存在较大的外部性。由于中国是城乡二元土地制度，农村集体土地的权属模糊，没有权利直接进入市场，政府垄断土地征用和一级市场可以控制农地非农化的位置和数量，在一定程度上避免了市场竞争导致的各种负面影响。农村集体土地转用没有像城市土地那样具有明晰的使用权人、透明的市场价格、公开的交易信息、完善的交易制度、公开的法律保障等，土地征用过程中市场只能发挥较小的作用。农村集体土地产权模糊，产权没有保障，没有建立市场的基础保障，即使实现了产权的保障机制，当面临着环境、生态和社会影响方面的外部性时，市场还是无能为力的。
因而在当前的制度环境下，中国农地非农化治理更适合以政府治理为主导的 “混合制”治理结构。农地转用坚持有限市场化方式进行配置，政府以空间规划、土地利用规划、用途管制等强制性制度安排对土地资源在部门、区域之间进行初次配置。此处有限市场表现在农地的征收价格、生态环境补偿等方面，要以市场为基础制定相关标准，将农地非农化中的环境、生态和社会保障方面的外部性进行内部化处理。同时，从农地非农化交易的属性来看，农地非农化过程中的规划、审批权等只有通过公务员岗位才能有效降低执行人因人力资本专用性而产生的交易费用；在规划实施中政府需要正直的执行人来完成上级下达的任务，这需要通过层级制来有效控制。此外，在现有的法律体系下，政府的干预对解决无序的冲突也是比较有效的。
坚持“政府治理”为主导的农地非农化治理结构是在特有的土地制度环境下的选择。选择“层级制”可以降低交易费用，但并非最优。改善土地制度环境，促使治理结构在其类型的波谱上向左移动，同时配合相应治理结构的变化，从而总体上降低交易费用，能够进一步改善农地非农化治理的效率。
制度环境的改善就是要适应中国现阶段市场经济改革的方向，让市场发挥作用，但是市场化配置的基础是产权明晰、市场体系健全、规划管理完善等。改革土地制度环境首先就需要在以上几个方面进行创新，比如明确农村土地制度中所有权、农地承包权、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权等，并通过法律进行确定。改变城乡分割的土地市场制度环境，限定农地征收的范围和公共利益的界定，改变政府征收和一级市场的政府垄断，建立城乡一体的建设用地市场，允许农村宅基地的流转。同时加强规划管理，加强规划的严肃性和系统性，强化空间规划的协调功能。在这样改善后的土地制度环境下，治理结构将会发生较大的变化。
完善制度环境
是进一步提高治理效率的前提
因为土地非农化过程的不可逆性（或可逆的困难性）以及中国特殊的人地矛盾，要求对土地的非农化过程进行治理，因而治理结构的选择将成为核心问题。在当前的制度环境下，“市场制”建立的基础尚未完善，以“层级制”为主导的治理结构将会使交易费用减少，但是在制度环境进一步改善的条件下，治理结构将从 “层级制”为主导向类型波谱上的左端“市场制”方向转移，转移的程度与土地制度的进一步完善有较大的关系。当农村土地制度的改善与城市土地制度一样时，农地非农化的治理结构将更偏向于“市场制”为主导。
农地非农化的治理结构的选择严格依赖于制度环境的改善情况，故完善制度环境是进一步提高治理效率的前提，具体有以下几个方面的建议：1.完善农村集体产权制度。在集体土地的所有权归集体的前提下，通过立法建立起一个与城市国有土地使用权对等的集体土地使用权制度。2.建立城乡一体的建设用地市场，完善土地市场一体化、资本化配置的机制。在规划控制范围内，按照用途管制原则，允许集体建设用地进入市场，逐步放开宅基地流转。3.强化土地规划的空间功能以及土地利用规划设计及其对土地管制的作用。（作者单位：南京农业大学中国土地问题研究中心）