从家电下乡看我国农村公共政策的优化路径
2010-04-23
作者：杜智民 雷晓康 夏云
来源：西安交通大学学报（社会科学版）
[摘 要] 分析了中国自十五大以来连续出台的惠农政策,认为这些公共政策的制定基于一定的理论背景和实际经济形势,一方面顺应了农民消费能力和需求升级的趋势,取得了一些成绩;另一方面也暴露了在农村公共政策实施中,缺乏长效机制,政策实施和制度初衷相违背等弊端;试图以“家电下乡”为例,探寻农村公共政策持续有效发挥作用的实现机制,并对中国农村公共政策的发展与创新提出了见解。
[关键词] 家电下乡;农村公共政策;“三农”问题
我国是当今世界最大的发展中国家,也是最大的农业国家。“三农”问题始终是关系我国改革开放和现代化建设全局的根本性问题。然而,由于“三农”问题的复杂性,仅仅依靠农民自身的努力与市场机制的作用是无法最终解决的,“三农”问题的解决还需要外部环境的支持和促进。因此,我国适时地制定科学合理的农村公共政策,对促进农村的发展是至关重要的。伴随着我国农村改革的发展,农村公共政策的目标和内容也经历了一个发展与创新的过程。政策从最初的以农民获得自主和实惠为取向,到以市场化为主要取向的转变;再到以建立农村社会主义市场经济体系为取向;至今天的以统筹城乡发展为取向,让农民共享改革发展成果。同时,我国以农村税费改革和建设社会主义新农村为中心,推动城乡经济社会统筹,着力增加农民收入,发展现代农业,构建社会主义农村和谐社会。我国农村公共政策的发展与创新具有一定的阶段性和侧重性,这与我国农村经济的发展水平和农民生活水平的提高有关。
本文以家电下乡为例,通过对家电下乡政策取得的成效和存在的问题进行分析,试图探寻我国农村公共政策在推进中的经验与不足,并对农村公共政策的创新提出合理的建议;并通过政策的创新来推动统筹城乡发展的步伐,真正落实工业反哺农业、城市支持农村,使公共政策向“三农”倾斜,发挥政策效应、实现政策目标。
一、家电下乡政策
消费、投资及出口是拉动经济增长的三驾马车。其中消费需求是最稳定、最持久的因素,经济发展过于依赖投资,容易导致投资规模急剧膨胀进而引发生产能力过剩,而经济过于依赖出口不可避免地将加大贸易摩擦。目前,国际金融危机影响日益明显,我国与美国、欧盟的贸易摩擦也不断升级。因此,我国拉动内需比以往任何时候都显得更为紧迫。我国的城市消费当前已相对饱和,但是农村消费仍停滞不前,城乡消费反差较大。因而,我国要消化生产过剩,根本落脚点是要启动农村消费。据国家统计局测算,农村人口每增加1元消费支出,将给整个国民经济带来2元的消费需求。据中国电子商会消费电子产品调查办公室分析,我国目前有2亿多户农村家庭,农村家电产品普及率每提高1个百分点,就可为每种家电增加200多万台的需求量。若连续4年在全国农村对彩电、冰箱、洗衣机和手机4类农民需求量大的产品实施家电下乡,可实现近4. 8亿台的销量,累计可拉动消费9 200亿元, 平均每年可拉动农村家电销售超过1 500亿元。家电下乡正是在这样的大背景下拉开序幕的。
2007年11月,商务部、财政部印发的《家电下乡试点工作实施方案》指出,为了扩大农村消费,提高农民生活质量,更好地统筹国内外市场,引导建设适合农村消费特点的生产和流通体系,促进社会主义新农村建设。2007年12月1日至2008年5月31日,选择既有利于改善农民生活,又有利于促进生产发展的彩电、电冰箱(冰柜)和手机三大类产品,在山东、河南和四川三省开展家电下乡试点工作。三省的农民在买到专为农村市场生产的限价家电产品后,可以直接到财政部门申领家电下乡补贴。家电下乡活动由财政部和商务部联合家电企业、流通企业共同启动,补贴产品由中标企业按协议生产,共197个型号,贴有家电下乡标识。农民购买家电下乡产品,可按产品销售价格的13%予以补贴,补贴资金由中央财政和地方财政共同负担,中央财政负担80%,地方财政负担20%[1]。
2008年,随着国际经济环境的持续恶化,中国家电行业面临的发展压力日益加大。家电下乡试点结束时,适逢中国遭遇“5·12汶川大地震”,财政部和商务部随即决定将家电下乡试点工作延期至2008年年底。
2008年11月,根据当时的经济形势,国院务领导在多次经济会议上均强调加快家电下乡推广工作,切实拉动内需。这项工作的主要执行部门———财政部和商务部也在当月下发通知,决定当年12月起将家电下乡政策的实施范围推广至四川、河南、山东(含青岛)、内蒙古、辽宁(含大连)、黑龙江、安徽、湖北、湖南、广西、重庆和陕西省(自治区、直辖市)。
2008年12月31日,国务院办公厅下发《国务院办公厅关于搞活流通扩大消费的意见》,明确提出从2009年2月1日起,将家电下乡从12个省(自治区、直辖市)推广到全国,除彩电、冰箱(冰柜)、手机、洗衣机等四大类产品外,摩托车、电脑、热水器(含太阳能、燃气、电力类)和空调等产品也被列人家电下乡政策补贴范围。各省(自治区、直辖市)还可根据当地需求增加部分补贴品种[1]。
二、从家电下乡看我国农村公共政策
(一)家电下乡取得的成效
1.家电下乡政策经过一年多时间的贯彻落实,形成了家电制造企业积极生产下乡产品,流通企业重视销售下乡产品,农民踊跃购买下乡产品的喜人局面,已取得了良好的效果。根据商务部统计(家电下乡信息系统数据,见表1),截至2009年8月份,家电下乡电器单月的销售数量已从1月份的33. 8万台飙升至8月份的378. 8万台,增幅达1 021%,销售金额也从1月份的4. 79亿元上升至8月份的75. 95亿元,实现超过10倍的增长速度[1]。
2.在扩大补贴品种加大补贴力度的基础上,商务部等相关部门进一步完善了家电下乡的实际操作细则,大幅度简化了家电下乡补贴审核兑付程序,缩短了审核兑付时间,明显地提高了家电下乡工作效率,不仅受到了农民群众的广泛欢迎,也得到了社会有关方面的充分肯定。同时,商务部等部门还对提高家电下乡产品质量、完善售后服务以及加强生产销售企业的监督管理等作出了具体规定,使农民从政策中真正得到实惠。
(二)从家电下乡看我国农村公共政策的不足
1.农村公共政策缺乏合理的梯度。国家相关部门在制定对贫困地区家电补贴标准时,没有考虑贫困地区的市场分级,而是一律给予13%的补贴。这样只能满足部分富裕农民的需求,而对一些贫困地区的贫困农民的作用并不大。我国大多数惠农政策的制定并没有真正的针对农民群体进行实际的调研,并不了解农民真正需求什么,对于受惠群体也没有一个很好的区分,惠农力度没有一个合理的梯度。相反,我们往往是把整个农村市场看做一个大窟窿,盲目地依靠财政去填补,结果往往是收效甚微[2]。例如,对于最低市场售价2 500元的冰箱,农民只能享受到325元的补贴。而农民买得起,不代表消费得起,昂贵的电费和为数不多的冷藏食品使得国家的激活消费的政策经常是形同虚设。农民很少会去买这种类似于摆设的高档家电,这与激活农村消费能力,发掘潜在消费能力这一政策制定的初衷是大相径庭的[3]。因此,我们应进行全方位有层次的规划,把政策的实施成果惠及到每一位农民。
2.农村公共政策的实施环节过于繁琐。不少农民对于家电下乡一开始都是拍手称快的,直夸党的政策好。但是,家电下乡在真正实施的过程中,农民却有着许多苦恼和无奈,不少农民感叹“报销的程序太复杂了”。虽然农民工在城市打工,但户口却在省内其他农村地区。他们按照政策规定,可以在省内任一家电下乡销售处购买下乡产品,但是购买家电下乡产品之后,必须回户籍所在地去领取补贴款,而在办理过程中会花费较多的交通费和食宿费,既费时间又花精力,得到的实惠又不大,最终导致他们不愿意购买家电下乡产品。因而,由于我国特殊的权利结构体系和传统的全力实现机制,导致在政策实施的过程中成本激增。这些成本往往来源于我国政策实现机制过于繁冗。
3.农村公共政策的实施缺乏相应配套的基础设施和市场环境。家电产品的使用离不开相应的条件和消费环境,现今,不少农村地区公共产品供应严重不足,基础设施落后,在一定程度上制约了家电下乡效果[4]。良好的电力设施是使用家电的基础,由于我国农村电力设施的不完善,使得实施家电下乡政策缺乏配套的基础设施,而社会保障体系的完善也是必不可少的。对于经济能力稍好、有购买力的农民,他们可能会考虑到子女未来的婚嫁、赡养老人的开支和自己防老的储蓄,而选择不去购买家电产品。因而,我们应当加强完善社会保障体系和配套基础设施,消除农民的后顾之忧,不仅让农民买得起、用得起、更要舍得买。
国家在实施家电下乡过程中,还应加强家电下乡产品的售后服务问题。例如,有些农民宁愿在未指定家电下乡的商店购买家电,而不愿享受政策,在指定的商店购买。问题就在于同样的产品,农民在未指定商店的购买,价格仅仅比享受政策后高20元,但却是送货上门、带安装调试,售后工作做得很好。相反,家电下乡产品指定商店不送货、不安装、不调试。一些生活条件较好的农民家庭,彩电、洗衣机等家电需要更新换代,但他们需要的一些产品却不在补贴范围。因此,只有“售后服务”与“家电”齐“下乡”,家电下乡才能真正变成利国利民的惠农好政策,好的惠农政策是需要一定的市场环境支持的。
三、家电下乡对我国农村公共政策的启示
(一)农村公共政策应是对农村消费市场的理性鼓励
国家采取家电下乡政策的初衷是为了方便农民、拉动农村消费,但目前的情况是,县级以下边远农村消费市场还是“激而不活”。首先,边远农村地区农民收入偏低,消费信贷环境还未真正形成。近几年,虽然我国政府先后出台了一系列惠农政策,农民收入有所提高,但与城市居民相比,农村发展还相对落后,加上受经济大环境以及受全球经济危机的影响,农民外出务工困难,边远农村农民伴随着收入预期的下降,消费也呈下降的趋势。其次,由于经济发展缓慢,边远农村消费市场启动艰难,量人为出的消费观念和习惯在边远农村就突出表现为生产简单化,消费的保守化或温饱有余的心态。依照上述情况,我国农村惠农政策的制度应当定位在对农村消费市场的理性鼓励,而不是要盲目推动。有观点认为,如果给农民13%的家电补贴,就可以带动上万亿元的农民消费。但是我们面临的问题是,这些带动起来的农民消费对于农民究竟意味着什么?从企业的角度看,农民购买家电的支出越多,企业的利润便越多;但从农民的角度看,农民收入是有限的,他们用于购买家电等物品的支出越多,储蓄就越少、负债就越高,应对今后各种人生任务的压力也就越大。在农民收入有限、储蓄有限的情况下,如果国家财政补贴可以带动农民大幅度的增加购买家电的支出,那么这个政策未必是个好政策[2]。
(二)农村公共政策应有配套的制度保证
在当今特定的经济环境下,农民工外出就业因金融危机波及受到一定程度的冲击,对农民即期收入造成影响。但是应该看到,改革开放30年来,随着我国社会主义新农村建设的全面推进和中央各项惠农政策的实施,农村居民收入快速增长,对预期收入的增长还是持乐观态度的。随着农民生活水平日益提高,农村消费结构向更高层次转变,家电下乡政策可以说脉准了这一消费趋势变化,有利于激发农民消费欲望,从而推动农村消费市场的进一步增长。但是,一方面,由于我国农民养老保险制度、最低生活保障制度,合作医疗制度等不完善,农民收入增长有限,社会保障制度不健全,对待较大的现金支出持谨慎的态度;另一方面,目前,我国不少农村基础设施仍不完善,社会公共产品供给不足,如缺电缺水、电视信号不强、电网老化、电压不稳定、电价高、很多农村尚没有安装广播电视接收装置,电视信号微弱,甚至收不到电视节目,农村饮用自来水的比例还很低,部分用上自来水的村往往不能保证正常供水[9]。这些因素均阻碍了家电商品在农村的快速普及,抑制了农民对相关家电商品的消费需求。从长远来说,刺激农村消费需要坚持可持续发展战略,加强农村基础设施建设。如建立覆盖范围广的容量较大的供电网络,改善农村水源不足,扩大自来水的引用范围,为家用电器提供广阔的市场需求空间;增加对农村交通通信、医疗卫生等基础施建设的投资,大力发展农村教育事业,加强对农村文化娱乐设施的建设与管理[5];加大“万村千乡工程”配售中心建设,健全以城区店为龙头、乡镇店为骨干、村级店基础的农村流通网络,解决农民“买难”、“维修难”等问题;加强对假冒伪劣产品的打击力度;依法严惩制假售假活动,净化农村消费市场,逐步改善农村消费的软环境才是刺激农村消费的治本之策。如果我们脱离了对农村基础设施和社会保障制度的支持,任何刺激消费的举动只能是治标之举,持续性有待继续观察[2]。
四、我国农村公共政策的创新和发展
(一)调整收入政策,变“于民争利”为“藏富于民”,使农民的腰包真正鼓起来
农民收入是消费的前提和基础,收入水平的高低决定着消费能力的高低,直接影响消费者的消费信心、消费欲望和消费潜能。农民收入决定了农民的实际购买力,是影响家电下乡销售的最根本的因素[9]。
中国改革开放以来,特别是国家实行免除农业税、粮食直补等政策后,我国农村居民收入状况有了很大的改善。但是与城镇居民相比,农民收入水平仍然较低、收入增长缓慢,城乡相差悬殊。近年来,我国城乡居民家庭人均收入的变化情况见表2[4]。2000年到2008年,城镇居民家庭人均可支配收入年均增长31. 25%,农村居民家庭人均纯收入年均增长26. 38%,与城镇居民相比,增速明显落后。2008年,农村居民的收入水平仅相当于城镇居民的30%,城乡收入差距逐渐扩大
在消费性支出中,农村居民的生存性消费支出的比重过高。从表3中可以看出, 2007年,农民生活消费支出中衣、食、住支出的比重合计为66. 88%,比城镇居民56. 54高出10. 34个百分点,而家庭设备用品及服务支出、医疗保健支出、交通通讯支出、教育文化娱乐服务支出的比重分别比城镇居民低1. 39、0. 47、3. 39、3. 81个百分点。与城镇居民相比,农村居民消费结构水平还比较低[7]。
按照中国统计年鉴的分类,我国农民收入来源主要有家庭经营纯收入、工资性收入、转移性和财产性收入三种类型。其中,家庭经营纯收入和工资性收入是农民收入的主要来源,两者合计占农村居民家庭人均纯收入的91. 53%,直接影响农村居民的消费能力。由于这两种收入受自然条件、经济、市场环境的影响较大,存在着非常大的不确定性。另外,农村社会保障体系存在缺陷,农民负担过重,这些均制约了农村消费水平的提高和消费结构的改善,增大了农民的储蓄倾向和未来的消费预期。
通过以上分析可以得知,由于农民的收入水平相对低下,农民的消费能力受到了很大的限制,农村消费主要集中在衣食住等生活的基础领域,对家电尤其是对家用电脑、空调等高档家电的消费的支付能力严重不足。因此,我们应加快调整收入分配政策的速度。不断深化改革,加快农村经济发展力度,提高农民的经济收入水平,以此确保农村的可持续消费能力。农民只有在对未来收入具有可预期的前提下,才会更加积极地消费。这样,他们不但能够放心地把手中已有大量的现金用于消费,而且可以合理地“透支”未来的可预期收入,就算政府不再给予财政补贴,大量的农民也会纷纷掏腰包,积极消费,进而全方面的刺激农村消费市场,拉动内需,带动生产,促进经济的平稳快速增长。
(二)改革农村公共产品的基本供给制度,坚持城乡一体化的政策导向
全国性的农村公共产品由中央政府承担,地方性的农村公共产品由地方政府承担,一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主,中央一定程度上参与和协调。依据该原则,政府间职责的划分应以法律的形式加以明确,以杜绝上级政府下放事权的机会主义行为,防止增加县乡财政的负担[8]。另外,政府还要建立起非常有效的农村公共资源使用监督机制,增加公共资源的使用透明度,实行乡和村两级政务公开、事务公开、财务公开,定期把收支状况公之于众;同时,还要对支农资金方面进行全过程、全方位的监督和科学管理。
改革城乡其他非均衡公共产品供给基本制度,实行城乡一体化的公共产品供给制度,向农民群众提供与城市居民大体相同的公共产品,切实加大对农村公共产品的投入力度,尽快加强农村基础设施建设。例如,加强对农村电网、有线电视、自来水和农村道路等方面的建设。农村基础设施是公共物品,其建设需要政府投资。因而,政府应把投入纳入到公共财政范畴,将城市供水、供电、电信、道路建设及广播电视等公共事务职能延伸到农村[8];要兼顾社会公平,逐步实现城乡电价统一、电信资费统一,缩小城乡差距;对城乡供给逐步实行统一筹划、统一政策、统一标准、统一待遇。
(三)增加农村义务教育的“软性投入”,将促进农村教师专业发展作为经济危机时期蓄积人力资本的重要策略
据调查,我国现在农村中小学教师年龄在45岁以上的已经很普遍,不少农村地区学校的教师45岁以上已达到40% -50%以上[10]。这意味着在不远的将来,大批农村教师退休,将面临严重的教师断层危机。建议政府在扩大国内需求的投资中列出专项,把发展农村义务教育作为国家拉动内需的举措,这样不仅可以拉动内需,而且还促进了基础教育的均衡发展,利国利民,惠及子孙后代。
(四)加快社会福利政策的推进,建立健全社会保障制度,以维护农民合法权益
中国在社会保障立法的建设上是一个薄弱环节,尤其在农村社会保障立法建设上的问题更加突出。近年来,农村医疗基金被挤占和挪用、农民工权益和失地农民权益遭受损害的事件屡屡发生,究其根源,就在于政府在农村社会保障法制建设中的责任主体缺位导致的[11]。因此,需要国家通过规范化的政策与法规保护农民的合法权益。农民缺乏养老、医疗、教育等保障,是导致其即使有一定的储蓄,也不敢轻易用于消费的主要原因。因此,无论是提高农民收入,还是建立农村养老保障体系,都是近年来一直困扰经济和社会发展的难题。如果经由治理金融危机使这些问题也能尽快得到解决,那我们收获的就不仅仅是抵御金融危机的胜利,而且还是解决了农村的养老保障建设问题,政府取得取得双丰收。
美国学者埃里森曾经说过,在实现政策目标的过程中,方案确定的功能只占10%,而其余的90%取决于政策有效地执行。由此可见,政策执行是整个政策链条中不可缺少的中介环节,是将政策目标转化为政策现实的唯一途径。中国是人口众多的农业大国,农村公共政策的有效执行是促进农业发展、保护农民利益、构建和谐新农村的根本要求。在新形势下,我们应加快农村改革的步伐,不断调整政策方向,以便更好的服务于广大农民,创造性地抓好各项政策的贯彻落实,真正把强农惠农政策的“真金白银”兑现到农民手中,让他们得到更多实惠。