编者按：本文回顾总结了北京市在构建科学社区治理结构方面的探索与实践，分析问题并提出建议，从构建科学的社区治理结构角度对促进首都经济社会和谐发展建言献策，值得我们深思。
和谐社区建设是构建和谐社会的重要组成部分，处于基础地位。构建科学的社区治理结构，能够充分发挥社区功能，满足群众各种需求，真正把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，为促进首都经济社会和谐发展奠定基础。
一、构建科学社区治理结构的重要性和紧迫性
构建和谐社会的各项任务都需要在社区层面落实，而社区治理结构又是社区建设的核心和关键。因此，加强以完善社区治理结构为重点的社区建设任务十分紧迫。
经济转轨、社会转型要求强化社区功能。当前，随着我国从计划经济向社会主义市场经济转变，从传统单一公有制经济向以公有制为主体的多种所有制并存转变，从根本上瓦解了企事业单位尤其是企业作为社会管理服务之基本主体存在的条件。单位体制的衰落促使“单位人”向“社会人”转变，这就要求城市社区组织代替 “单位”充当城市基层社会管理与服务的基本主体的角色。伴随着市场经济的发展和经济类型的多元化以及人口的老龄化，游离于单位以外的居民显著增多，客观上要求城市社区进一步发挥管理、服务功能。同时，快速工业化、城镇化给我国城市基层社区带来了一系列新任务、新挑战，从而要求全方位强化社区功能。
政府职能转变对完善社区治理结构提出更高要求。通过政府在社区建公共服务平台，延伸政府对群众提供公共服务的“手臂”，有利于满足人民群众日益增长的公共服务需求，有利于保持党、政府同人民群众的紧密联系。将政府的一部分公共服务职能通过购买服务等方式，转移给社会中介组织，由社会中介组织直接面向社区居民开展服务，既有利于政府职能的转变，也有利于培养和壮大社会组织，共同参与社会治理。这样，对完善社区治理结构提出了更高的要求。
社会自治需要一个完善的社区治理结构。党的十七大报告指出，健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。基层民主政治建设要求实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。充分发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能，是发达国家社会建设的普遍经验，也是我国加强社会建设的重要内容。因此，增强社会自治功能，迫切需要一个完善的社区治理结构。
二、完善社区治理结构的实践及存在的主要问题
北京市社区服务起步于1986年，当年，全市先后制定并实施了发展社区服务的三年规划和两个五年规划。1998年12 月到2004年9月间，市委、市政府先后召开了五次城市管理工作会议，对进一步理顺政府内部街道办事处与专业管理部门的职责，理顺政府社会管理和公共服务与社区民主自治的关系，实现政府职能到位、市场作用入位、社区功能归位等工作进行了积极的实践。2008年9月，市委、市政府召开了全市社会建设大会，制定发布了加强社会建设“1+4”系列文件，明确了我市的社区治理结构的框架，提出了当前和今后一个时期首都社区建设的总体思路、工作目标和主要任务，提出了一系列重要政策和改革措施。
多年来，我市社区建设取得了可喜的成绩，但同时也存在着这样和那样的问题，主要表现在：
社区居委会自治功能发挥不充分。从社区了解的情况看，社区服务站刚刚建立，社区居委会和社区服务站职责划分和运行机制还没有完全理顺，在承担政府管理和公共服务下沉到社区的工作过程中，需要社区居委会的大力帮助，同时，社区居委会成员习惯于完成上面布置下来的各项行政性工作任务，在组织居民自我管理、自我服务等方面显得经验不足，社区的自治功能还没有得到充分发挥。
社区运行机制需要完善。在现有的社区治理机制下，以下方面需要制定实施细则并加以明确：如何使社区党组织在做好党建工作的同时，发挥领导核心作用，领导好社区居委会和社区服务站的工作；如何清晰地划分社区服务站与社区居委会的职能，使各部门既独立负责又相互协调地开展工作；如何理顺社区居委会、社区服务站与街道办事处、街道公共服务大厅之间的指导、领导等关系；如何激发其他社会主体的活力，形成共驻共建的机制，等等。在新建的商品房住宅社区，还存在社区党组织、社区居委会、社区服务站与业主委员会、物业公司之间的关系不协调的状况。
社区服务功能不完善。这里所讲的社区服务，包括两个方面，一方面是指政府在社区层面设立的公共服务平台，主要职责是代理代办政府在社区的公共服务。另一方面是指为社区居民提供的便民利民服务、文化娱乐服务、公益性志愿性服务等。从目前情况看，社区服务的标准化、均等化、社会化程度都需要加强，不同程度存在看病难、洗澡难、买菜难等情况。在老旧居住小区和新建的商品房住宅区，由于配套服务设施参差不齐，居住的人群也不同，需要政府提供公共服务的任务也不相同，存在的问题也有差别。为群众提供文化生活服务的社区服务事业还处于发展阶段，一方面现有服务设施难以满足社区居民的基本需求，存在缺口；另一方面现有的社区服务资源，需要进一步整合。
社区内社会组织发育不成熟。由于我市社区处于发育完善阶段，并且政府的力量相对比较强大，在社区治理过程中，政府处于主导地位，社区居民对社区的认同感、公共意识、参与意识比较淡薄，居民和驻社区单位对社区建设的参与率比较低。尤其是我国处于社会主义初级阶段，社会组织的数量、种类、资金来源有限，社会捐赠文化和机制处于构建阶段，社会组织在社区内发展不成熟，还不能直接为社区提供专业化服务和公共资源支持。
三、对构建科学社区治理结构的建议
大胆实践，勇于创新，构建“北京社区治理模式”。近些年来，我市在社区治理方面进行了多方面的探索，积累了宝贵的经验。尤其是社会建设“1+4”文件出台后，对社区治理结构进行了规范，明确提出建立健全以社区党组织为核心、以社区自治组织为基础、以社区服务站为依托、以社区社会组织为补充、驻社区单位密切配合、社区居民广泛参与的“现代社区治理结构”。这种“现代社区治理结构”，着眼解决社会管理和公共服务职能在社区层面的落实，着眼提高社区运行效率，理顺和规范社区组织体系各主体之间的关系，体现多元治理要求，激发各个主体的创造活力。
结合实际，建立与社区结构相适应的社区治理结构。根据目前我市住房的实际情况，社区大体上可以分为三大类，一是传统住宅社区，二是商品房住宅社区，三是单位大院住宅社区。在这三类社区中，空间结构、居住的人群有很大的不同，在社区治理结构上也应有所不同。传统住宅社区主要是指平房、单位楼房、老旧小区的混合区，建议在推广东城区“一委三会一站，多元参与共建”社区治理模式的基础上，进行适当的改造，即“一委”为社区党委（或党支部），“三会”为社区居委会、社区居民会议、社区事务协商议事会议，“一站”为社区服务站，再加上“社区社会组织为补充、驻社区单位密切配合、社区居民广泛参与”。对单位大院住宅社区，建议参照传统住宅社区治理结构进行治理。对于商品房住宅社区，建议在借鉴无锡市“1+3”新建商品房社区治理模式和宣武区白纸坊街道万博苑社区治理经验的基础上，采取“1+3+1+多元参与共建”的社区治理模式，即第一个“1”为社区党委（或党支部），“3”为社区居委会、业主委员会、物业公司，第二个“1”为社区服务站，同样加上“社区社会组织为补充、驻社区单位密切配合、社区居民广泛参与”。通过各方努力，形成“五位一体，多元参与共建”的社区治理格局。发挥领导核心作用，加强社区党组织建设。党的十七届四中全会指出，把服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定贯穿街道社区党组织活动始终，发挥党组织在建设文明和谐社区中的领导核心作用。在社区党组织继续发扬原有工作经验的基础上，在党员人数多的社区，建议学习朝阳区的做法，推进社区党代表常任制试点，使党代表在任期内持续发挥作用，使党员代表的良好形象始终在社区展现。社区党组织在重大问题的决策机制上，建议学习河南省邓州农村创造的“四议两公开”的工作法，结合城市社区的实际进行适当的改造，对社区重大事项可实行社区党委提议、“社区党委和社区居委会”商议、社区党员代表大会（或党员大会）审议、社区居民会议决议的决策程序进行，决议内容公开、实施结果公开。这样，可以使党的领导与社区居民自治，党内基层民主与发挥社区居民作用融为一体。
加强引导，推动社区自治深入发展。社区服务站从社区居委会分出以后，社区居委会可以有更多的精力从事社区居民自治的工作任务。一是建立各种居民自治规章制度，比如：《社区居民自治章程》、《社区居民会议议事规则》、《社区事务协商议事会议规则》等规章制度；二是在传统住宅社区和单位大院住宅社区，以“院委会”建设为重点，探索居民自治制度创新，构建起居委会——院委会——楼门自治组织，形成具有特色的社区居民三级自治管理体系框架；三是在商品房住宅社区，社区环境和物业管理委员会要吸纳业主委员会代表、物业公司代表参加，建立健全社区居委会与业主委员会、物业公司、业主、居民的定期协商沟通机制，逐步建立政府引导、居民自治、业主自我管理与物业服务有机结合，社区网格化物业综合管理模式；四是引导社区居委会面向群众需求，寻找社区自治的增长点，提高自我服务和互助服务的能力，根据社区居民需求，设计服务项目；五是将服务项目移交给社区服务站，由社区服务站争取政府和社会资金支持，按照服务项目落实支持资金，以此扭转社区自治缺乏居民参与、缺乏工作载体、缺乏资金支持的局面。强化公共服务，规范社区服务站建设。从调研的情况看，目前大多数社区服务站的主要任务是完成政府公共服务任务。为此，建议：一是将为社区居民提供便民利民服务的内容，由社区居委会根据居民需求开展调研，包装成社区服务项目，交给社区服务站采取项目运作的办法，争取政府支持，同时，充分利用社区资源，动员社会力量，开展服务，培育和壮大社区公益性服务组织。二是进一步明确社区服务站的职责，服务站是政府在社区层面设立的公共服务平台，实行综合管理、一站多能服务。三是理顺工作关系，服务站在街道办事处的领导和各职能部门的业务指导下开展工作，接受社区党组织的领导、社区居委会的监督。四是理顺工作流程，实现社区服务站与街道各科室、职能站所、“一站式”办公大厅和社区服务中心有机对接。五是建立工作制度，建立健全一口受理制度、首问责任制度、分办落实制度、组织协调制度、投诉处理制度等，还要对重点服务对象实行分类包户制度。
培育社会组织，提高居民参与社区管理和服务的能力。社会组织与政府组织、企业组织统称为社会的三大部门，在发达国家，社会组织发挥着不可替代的作用。我国处于社会主义初级阶段，处于社会主义市场经济完善期，社会组织不发达。解决这一问题，必须从法律层面、从培养公民社会意识方面，从政府支持方面综合进行。一是成立社区社会组织要从审批制向备案制转变，降低社区社会组织的准入门槛，对于那些遵纪守法，愿意为社区居民提供便利服务和社区建设活动的社会组织，经社区居委会初审，街道办事处审批，社会组织管理机构备案，即可兴办；二是逐步实现部分政府机构、部分事业单位向非政府非营利组织转制，把那些从事社会福利和社会公益活动的单位，转变成非政府非营利组织；三是通过政府购买服务的方式，给社会组织承担工作任务的机会，给社会组织以支持，同时，也减轻政府直接管理社会的压力；四是动员社区居民广泛参与社区建设，把为社区提供志愿服务作为光荣的责任和神圣的义务，积极倡导社会和谐新风。
（作者：首都体育学院党委副书记）