我国城镇化的现状、障碍与推进策略（下）
2010-03-22
作者：佚名
来源：《中国党政干部论坛》
我国的户籍管理制度不仅仅限制了农村人口向城镇的转移，城镇人口向农村的转移以及农村户口之间的转移，也受到严格的限制。向城镇转移，影响到城镇公共福利的供给能力。向农村转移，直接关系到基于农村集体经济组织的财产权利和土地权利的分割。值得注意的现象是，在经济发达地区和大城市郊区，农村人口不愿意转为城镇户口。
三、我国推进城镇化进程的难点及其分析
2000年第五次人口普查第一次把在城镇流动就业超过半年以上的农村人口统计为城镇人口，因此我国的城镇化率在当年有了较大的提高，从原来的30%增加到36%，此后按照这个标准，每年的城镇化率增长1个百分点左右。由于其他有关城镇化的改革措施没有及时跟进，所以到目前为止，我国城乡户籍制度的二元结构仍没有从根本上被打破，农村人口在城镇以流动的形式就业仍成为常态。
是什么原因导致了城镇化进程没有实质性的进展？是什么问题限制了有关城镇化政策的出台和落实？这里仅就政策研究层面担心的一些难点和问题，进行简要的梳理和分析。
（一）推进城镇化所担心的问题
1.担心出现贫民窟。这是发达国家和其他发展中国家无法回避的问题。大量进城定居的农村人口，集中在城乡结合部，由于整体素质低下，一旦公共服务出现缺口，可能造成贫民窟现象的出现，会影响到城市形象和诱发犯罪等治安问题，也影响了现有城镇居民生活质量的提高。
2.担心耕地的滥占。解决农村人口进城定居，必须同时解决他们居住和就业的用地问题。以往的农村人口转为城镇户口，是因为城镇建设占用了他们的耕地。而未来要大批地转移农村人口，涉及上千万甚至上亿人口，占用多少耕地，会对我国未来的农产品供求形势产生什么影响，需认真思考，这是难以抉择的重要原因。
3.担心农民工在城镇的生存能力和社保压力。许多人担心农民工收入水平较低，不能支撑其在城镇定居。另外，城镇居民还面临社保资金严重不足的问题，如果增加了这么多社保供养人口，可能会增加社保资金的负担。
4.担心公共资源供给的能力。大量农村人口进城一定会占用各种公共资源。特别是像北京这样的城市，部分专家指出，由于水资源的限制，人口不能再增长。农民工群体的进入，会不会加剧这种资源供给的压力？还有人认为教育和公共卫生资源以及各种基础设施资源，在过去的高标准投入下，才达到了现在的水平，如果允许“低素质”农民工群体占用这些资源，城镇还要加大这些方面的投资，还要降低平均的教育水准，因此城镇的管理者对于放开农民进城落户有着较大的担心。
5.担心对城镇户籍人口的就业产生冲击。放开农民进入城镇落户，意味着大批适龄青壮劳动力进入城镇劳动力市场。在城镇就业形势尚不景气的情况下，如果农村劳动力进城，一定会和现有的城镇居民分享有限的就业资源，势必影响城镇居民未来的就业，因此也会导致城镇居民反对农民工进城落户或者定居。
6.担心实施城镇化政策会遭到城镇管理者和城镇居民的反对。一些城镇针对本地农民出台了一些较为宽松的落户政策，但是，在允许外来务工就业的农民进城落户方面，各地一直持十分谨慎的态度。在没有城镇政府和广大城镇居民的明确支持下，出台允许农民工进城落户的任何政策，会带来什么样的社会影响，会不会造成社会不稳定因素，可能都是政策制定者要考虑的问题。
（二）关于城镇化的难点问题的研究和分析
推进城镇化政策，并不是像我们想象的那样难，有些问题不是不能解决，而是不愿意面对。有些问题涉及重大的改革，需要进一步探索。有些似是而非的观点，已经被研究证明是多余的担心。
1.推进城镇化不会导致贫民窟的出现。虽然部分发展中国家在城镇化加速发展时期都出现了大量的贫民窟，但是在中国出现贫民窟的可能性不大，原因是我们可以通过户籍管理制度的逐步改革，有序有条件地分期分批解决外来流动就业的农民工群体进城定居落户。在全国各地的小城镇特别是大城市郊区的小城镇，也可以分散接纳农村人口进城就业和落户，在政策上也可以鼓励一部分返乡创业的农民工回到家乡的县城或者小城镇定居，经营小型服务业。我国的各级城镇政府也有经济实力来改善进城定居落户的农村人口的居住环境。
2.推进城镇化进程只会节约耕地而不会浪费耕地资源。农村人口 进入城镇，首先可以把原来占有的宅基地置换给无地农民，缓解农村集体建设用地紧张的矛盾。其次，农村人口在城镇流动就业，并没有导致城镇用地的紧张，而是充分利用了城区内部和城乡结合部农村集体经济组织闲置的住房资源。即使有序地促进外来农民工进城定居，也可以考虑更多地采用租房的方式，低成本地进入城镇，而不是一开始就采用所谓提供经济适用房和廉租房的办法，大片地占用土地。
3.农民工收入水平可以支撑在城镇的稳定生活和定居，并不会成为社保的负担。2007年我国农民工月平均工资为1060元，比城市最低收入户（10%）的收入水平高115.13元。一般来说，社会救济救助主要针对10%的最低收入家庭，从农民工的收入水平来看，已经不在收入最低的10%范围之内，而且也远高于城市的最低生活保障线，也就是说，农民工群体并不在低保救助范围之内，可以支撑在城镇的定居。农民工进城对城镇社保的压力不大，而且可以缓解城市老龄化带来的社保资源不足等问题。因为农民工平均年龄为28岁，距社保最终支付期还有32年，现在缴纳社保，也只是为城镇老龄人口作贡献。
4.农民工进城定居和就业的成本不高，还可以缓解城镇公共资源闲置和过剩的问题。城镇化需要支付的成本是多少，一直是各级政府所关心的重要问题。不少地方都以要支付的公共服务成本过高为由拒绝将农民工纳入财政经常性支出项目。但是多数研究对城镇化人均成本的计算结果是在2万—2.5万元之间（2000年不变价）。随着经济发展，这个成本可能增加，但即使是达到5万元，按每年转移2000万人计算，年均也只有1万亿元，相当于2008年GDP的1/30或3.3%。换句话说，城镇化成本随经济发展在经济总量中的份额是下降的。从另一方面看，城市在计划生育高峰时期形成的教育资源，随着人口增长水平的下降，已经不同程度地出现了过剩，在上海，农民工子女已经利用了35%的公共教育资源，大大地缓解了教师和教育资源过剩的压力。
5.外来农民工进城就业和城镇居民的就业互为补充，甚至还会创造新的就业机会。据有关部门统计，我国流动就业的农民工基本集中在建筑业、采掘业、餐饮业、家庭服务业和大量劳动密集型产业中。建筑业从业人员中农民工占80%，制造业占68%。而城镇居民在专业技术、办事人员等方面的就业比重显著高于农民工。仅从就业的角度考虑，一旦农民工退出现在的就业领域，所有的城镇都会瘫痪。而且，农民工大批地进城定居，集中居住，带来城镇人口密集度的增加，会创造更多的服务业就业机会。而城镇化高速发展的直接效果，就是使服务业的就业比重远远高于工业的就业比重。
6.城镇居民的反对并不会影响城镇化的实际进程。近十几年来，我国城镇化以每年一个多百分点的速度在增长，在城镇间流动就业的农民工已经达到了1.4亿，其中20% 的农民工携家眷进城定居。农民工尽管还没有完全享受到和城镇居民平等的公共服务，但是在就业和居住所在地，已经和城镇居民共同分享着公共基础设施。在部分农民工集聚的地方，确实出现了比较严重的治安和环境问题，原因主要在于他们处于流动状态，并没有纳入正常的公共服务范畴。一旦有关城镇化的各项政策逐步推进，农民工从流动逐渐转向为定居，他们的生活和就业的不确定性状况就会发生根本的变化。而随着管理和服务纳入常态，流动性引发的问题就会大大减少，城镇居民担心和反感的理由也会逐步消失。
四、城镇化所涉及的体制层面上的问题及政策建议
国际上的城市化进程，是农村人口自由向城市迁徙的过程。西方发达国家曾经有过的经验，就是把城市化进程中可能产生的社会矛盾，放到城市里来解决。而中国在上个世纪50年代末实行城乡二元的户籍管理体制以来，习惯于把矛盾分散到农村去解决。这种城乡二元分割体制已经固化了城乡现有的各种体制关系，也成为未来推进城镇化的体制障碍。
（一）现行体制上的阻力和约束条件
1.户籍管理制度改革进展缓慢。我国的户籍管理制度不仅仅限制了农村人口向城镇的转移，城镇人口向农村的转移以及农村户口之间的转移，也受到严格的限制。向城镇转移，影响到城镇公共福利的供给能力。向农村转移，直接关系到基于农村集体经济组织的财产权利和土地权利的分割。值得注意的现象是，在经济发达地区和大城市郊区，农村人口不愿意转为城镇户口。在这些地方，无论是城镇还是农村集体经济组织，对于外来务工的农村人口的落户都采取了严格限制的措施。而真正想进城特别是进入经济发展较快的城镇落户的，一般都是外来流动就业的农村人口。可是在这方面，户籍制度的改革几乎没有任何进展。
2.用地管理制度面临着挑战。城镇化进程不仅仅是人口的城镇化，而且一定要伴随着土地的城镇化。近些年，在城镇建设较快的地方，土地城镇化远远快于人口城镇化。城镇发展大量地低价征用土地，土地补偿的资金并不能解决农村人口进城就业和落户的问题。农民并没有分享土地升值的权利。即使是通过建设用地发展了工业和服务业，也很难通过确权形成和城镇国有用地同等的土地权益。对于中西部地区以农业为生的农民来说，土地没有升值预期，只能靠进城务工就业获得收入的增加，他们在办理城镇落户手续之后，是否对所承包的土地拥有自由处置的权利，也是目前政策研究中的一个难点。
3.城镇间的行政隶属关系也制约着城镇对于外来人口的公共服务能力。我国城镇发展区别于世界其他国家的突出特点，就是城市管理城市，城市管理城镇。这造成了低级别的城镇公共管理能力不足，财政上缴，无法服务于日益增长的外来人口的需要。例如东莞市的虎门镇本镇人口10万，外来人口90万，这样的100万人口的城市，只有一个建制镇的管理权限。财政上缴给上级政府，无力满足90万之巨的外来人口的公共服务的需求。在珠三角和长三角，这类问题十分普遍，已经严重影响了环境和治安。这一问题也间接反映出，管理权限和财政能力，以及机构设置和公务人员的编制，仍然按户籍人口设置，还没有考虑到实际管理人口的需求。甚至也反映出，我国的城镇管理体制，城镇的设置都要进行相应的变革。
4.城镇管理农村的体制使得资源向城镇倾斜。我国自改革开放以后，开始实行市管县体制，之后就是乡改镇，地县改市。虽然原来的地方的行政管理体制重点是管理农村，但是改市以后，无论是来自市场还是来自政府的资源，都在不同程度地向城镇倾斜，而要素中最活跃的劳动力资源仍然被滞留在农村。这导致城镇建设得越来越漂亮，城乡的公共服务差距在不断加大。在城镇建设得十分漂亮的同时，进入城镇的门槛却越来越高，使得城镇化的起步成本不断抬升。
5.推进城镇化的管理职责不清，影响到政策的出台和落实。在党的十六大报告中，加快城镇化进程和繁荣农村经济并列在一起，说明城镇化战略是要从根本上解决农村发展问题。但是，解决农民进城和相关设施投入的权限却在城市和小城镇。也就是说城镇的管理者有权决定是否可以放开农村人口进入城镇定居和落户。而城镇的管理者从城镇发展的现实利益考虑，并不愿意接纳农村人口进入城镇。从另一个方面看，城镇是否接纳农村人口特别是外来人口进入，是城镇本身的局部问题，还是服从于中央的城镇化发展战略的全局性问题，在职责上也没有明确的定位。因此，由中央还是地方或者某主管部门来推进城镇化，到目前为止还没有进入议事日程。
（二）关于推进城镇化的有关体制变革和支持政策的建议
1.稳妥有序地改革户籍管理制度。传统的户籍管理体制已经给我们稳定有序地开展农村人口向城镇逐步集中创造了有利的体制条件。因此，应充分利用户籍管理制度的功能，逐步分期分批有条件地解决长期在城镇务工就业的外来农民工进城定居落户问题，使城镇化的潜能在可控的情况下稳定地释放出来。一是要在外来人口不多的小城镇，完全放开农民进城落户的限制；二是允许携家眷长期在城镇务工就业的外来人口办理城镇落户手续；三是在大城市郊区的小城镇，可以通过户籍管理制度改革，允许外来农民工有条件地办理小城镇落户手续；四是可以先期展开试点，就以上内容进行试验，取得成效后逐步推广。
2.探索集体土地用地制度改革，为农民工进城定居创造条件。允许各级城镇政府探索集体建设用地使用权的改革模式。稳步推广“宅基地换房”、“农村集体建设用地减少和城镇建设用地增加挂钩”的经验；允许农村集体经济组织和农民在集体建设用地和宅基地建设农民工住宅，出租或者转让给农民工使用；划拨一部分用地指标，重点解决农民工返乡创业的小城镇用地问题。允许已经进城定居和落户的农民有偿转让在原农村的宅基地和承包地，转让对象在集体经济组织内部成员优先的前提下，可超出原集体经济组织范围；允许城镇居民到农村合作开发和长期租赁承包地、宅基地以及农村住房，鼓励城乡要素的双向流动；对农村集体经济组织和农民在集体建设用地或宅基地内的自建房，应在规划上予以引导，不能以各种理由对建房的形式、规模和容量进行限制。
3.探索城镇间的行政管理体制改革。继续加快省管县的改革，推广江苏、浙江等地省管县的先进经验；重新研究设“市”条件，应将现有城镇集中居住的常住人口规模（不仅仅是户籍人口）作为设“市”的前提条件；应允许设立“镇级市”，并把设立 “镇级市”的权限下放到省一级；逐步实现省直接管“市”，并对设市单位按照实际管理的人口规模，确定行政管理权限、行政机构的设置和人员的编制；要研究按实际人口管理规模来确定各级政府的财政分配关系，要考虑到发达地区的城市和小城镇已经增加的外来人口管理负担，给予必要的财力支持，解决人口日益增长带来的治安、公共服务和环境问题。
4.要研究城镇管理和农村管理的分工问题。鉴于目前城镇还担负着管理农村的职能，要在减少地方行政管理层次的基础上，逐渐弱化城镇政府对农村的直接管理职能，探索对农村实行地区管理的模式，确保中央和各级政府对农村发展的转移支付和项目资金切实地投入到农村中。防止城镇利用行政手段，向城镇集中资源，扩大城乡差距，抬高农民进城门槛。
5.中央要加大对推进城镇化的政策支持力度。要结合拉动内需有利时机，把一部分资金直接投入到推进城镇化进程的项目中去，充分体现扩大内需“以人为本”的原则，带动有效需求。先期重点解决农民工集中居住地区的公共基础设施改善问题。要结合各项配套制度的改革，在大城市城乡结合部的小城镇，加快基础设施建设，并将基础设施延伸到农民工集中居住的集体建设用地空间内。对于返乡创业的农民工集聚的中西部小城镇，要列入专项资金，加快适用的基础设施建设，改善农民工的创业和居住条件。可以考虑先行进行试点，在沿海发达地区和中西部地区，各选择500个试点进行改革和配套的公共基础设施建设。
6.明确中央和地方以及有关部门在推进城镇化进程中的职责。推进城镇化进程，重要性和困难程度不亚于上个世纪开始的农村改革。责任在中央政府，政策的主导权也在中央政府。只有中央政府下定决心，才有可能要求地方各级城镇政府贯彻和落实。推进城镇化，事关户籍、土地、规划、农村、城镇管理、行政区划管理、机构和编制、基础设施投入等多项职能，既有改革又有发展，建议将推进城镇化的职能放在综合部门，成立主管司局或者办公室，确保有关政策的落实。