统筹城乡经济社会发展是解决新时期“三农”问题的战略举措，建立健全农村社会保障制度，是统筹城乡经济社会发展的重要内容。党的十六大指出：“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”，并提出了“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”的要求。因此，在全面建设小康社会和树立落实科学发展观的进程中，建立健全城乡统筹的福建省农村社会保障制度，具有重要的现实意义和深远的历史意义。
　　一、城乡统筹建立健全农村社会保障制度是解决城乡二元结构问题的切入点
　　我国是一个典型的二元经济社会结构国家，在计划经济体制下构筑起来的社会保障体系也体现出严重的二元结构特征，在城乡分割的情况下，城乡居民的社会保障范围和内容形成了两个极端；日益强化的二元经济政策又使城乡经济差异拉大，城乡经济结构刚性导致当今城市经济体制改革步履维艰，农村社会保障建设则大大滞后；而如何增加农村人口社会保障内容，又是提高全社会保障水平，完善社会主义保障制度的紧迫需要，进而又是推进农村现代化、实施农村可持续发展战略的需要。
　　同时，城乡隔离的二元的社会保障制度使我国目前这种二元经济结构更加牢固，经济发展速度更加不一致，不利于实现社会公平的客观需要。目前福建省农村社会保障覆盖面约为城镇的四分之一，保障水平约为三分之一。这种城乡之间社会保障的严重失衡，造成了社会成员之间的不公平，带来了许多社会矛盾与问题。因此，要消除城乡差别，实现社会公平，必须加快城乡统筹社会保障体系建设。农村社会保障制度建设作为解决“三农”问题的切入点，就是在理论与现实、公平与效率、供给与需求等方面的矛盾中找到均衡点，既体现差别性又体现统筹规划性和可持续性，是城乡统筹发展的重要制度内容。
　　经过２０多年的改革开放，使福建省广大农村发生了翻天覆地的变化。随着农村工业化和市场化的发展，城乡差距不断扩大，农民面临着就业、价格、破产的市场风险和更大程度的生活风险，也使农村社会保障问题日益突出。因此，党的十六大以来，新一届中央领导集体坚持把搞好“农业、农村、农民”（三农）工作作为“全党工作的重中之重”，并不断加以强化和深化。按照科学发展观和“统筹城乡经济发展”新思路，确立了农村社会保障工作新方针，出台了一系列促进农村发展、保障农民生活的措施。
　　二、福建省农村社会保障制度建设的发展状况
　　改革开放以来，福建省经济持续发展，农村也发生了翻天覆地的变化，农民生活水平不断提高。然而，随着城乡之间收入差距的加大，一部分农村居民生活相当困难，单单依靠农民自己的收入无法满足基本的生活需要，在中低群体中收入和支出基本相等，若遇到紧急情况没有储蓄基金，无法应急。解决这部分农村贫困人口的温饱，全面建立农村居民最低生活保障制度，真正实现农村全面小康一直是福建省政府努力的方向。２００３年２月３日，福建省政府下发了“全面建立和实施农村居民最低生活保障制度的通知”，“通知”规定：从２００３年１月起，凡家庭人均年收入低于１０００元的农村居民都将纳入低保范围，对纳入低保范围的农村贫困人口实行应保尽保；其中对五保户给予全额补助，对其他贫困农民给予差额补助；农村“五保”对象除了享受当地居民最低生活保障待遇外，省政府还将采取多种救助和帮扶措施，使他们供养标准不低于当地农村居民的一般生活水平。福建省政府在２００４年２月１０日召开的全省农村居民最低生活保障会议上对外郑重承诺：２００４年福建省将全面建立和实施农村居民最低生活保障制度。按照省委、省政府的部署，福建省将在３年内解决全省农村贫困人口温饱问题。为此，省民政厅、财政厅、农办等部门将全省农村贫困居民的低保标准核定在年人均收入１０００元，并按此标准对各地农村贫困人口进行认真核查。全省低于保障线的农村贫困居民共有７０．６万人，需安排３．４亿元的低保资金，占农村总人口的４．２％。目前，福建省是全国惟一实现了农村贫困人口应保尽保的省份，民政部对福建省的这一做法给予高度赞赏。
　　为了让更多的农村富余劳动力能够顺利地进城就业，福建省从２００４年开始建立农村劳动力转移就业工作重点联系制度，确定了永泰、南靖、仙游、上杭、周宁等３０个重点联系县。各重点联系县将加大乡镇劳动保障事务所建设力度，努力为农村劳动力转移就业提供职业指导、职业介绍、法律咨询，办理社会保险，开展调查摸底、建档立卡等系列服务；政府对接受培训的农民给予一定的补贴和资助。省政府又把实施农村劳动力转移培训“阳光工程”列入政府分解承办抓落实的重点工作，并进行专门部署。据不完全统计，全省已新增转移农村劳动力４１万人，已有１３万农民工接受职业技能培训。在此基础上，各地劳动部门还一律取消沿用多年的农村劳动力跨地区就业“一卡一证”（即流动就业卡和外来人员务工证）管理制度。农民工在就业登记、求职登记、岗位限制方面，与城镇劳动者一样，享受同样的政策待遇。
　　在福建省各级党委、政府的领导下，在广大农民积极参与下，农村合作医疗在解决农民基本医疗保障，防止因病致贫和因病返贫等方面取得了一定的成果。２００３年，福建省委、省政府贯彻落实中央关于《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》，于４月中旬正式把厦门市同安区、泉州市安溪县、龙岩市新罗区作为开展新型农村合作医疗的试点地区，为完善、规范农村合作医疗制度提供经验。２００４年，福建省选择两个县进行农村医疗合作制度试点探索，着重帮助农村“五保户”、特困户等贫困农民家庭解决大病医疗问题，并力争３年内在全省推开。福建省通过因地制宜、分类指导、精心组织，积极推进试点工作，发展以大病统筹为主的农村新型合作医疗制度，探索农村合作医疗的多种管理模式。力争２０１０年在全省农村基本建立起来统一的农村合作医疗制度。
　　三、福建省农村社会保障制度存在问题及原因分析
　　由于政策和历史的原因，当前的社会保障制度不仅表现为城镇与农村双轨制的二元结构，而且存在若干死角和薄弱环节。而随着市场经济体制改革的深化，农村社会正处于转型之中，竞争日益激烈，生态环境也日渐恶化，农业与农村的市场风险、自然风险和社会风险正逐渐增加。而日趋小型化的家庭难以真正承担保障功能，农村迫切需要社会救助、养老保险和医疗保障等三项社会保障制度以及优抚安置和社会福利服务。目前，以集体经济为基础的农村社会保障制度已基本解体，以土地为基础的传统保障制度逐渐削弱，福建省适合农村发展需要的多元化的社会保障制度尚处于形成阶段，农村社会保障制度落后，农民因病致贫、因灾致贫，农民工享受不到劳保待遇，年老后主要靠子女养老等问题十分突出。
　　１、农村社会保障的范围小，农民参与的积极性不高
　　２００４年，福建省农村基本养老保险覆盖率约１２％，只有１６０万人左右参保，要实现全社会保障覆盖率达７０％以上的目标，农村的覆盖率最少应达到６０％以上，平均每年要提高３．４６个百分点，平均每年约需增加５０万人保险，实现的难度非常之大。农村享受到低保的人员仅占应保人数的２３．３％；农村合作医疗的参保率只有１２％，因病致贫和返贫现象时有发生。以农村医疗保障为例，２００２年全省共有村民委员会１４８６９个，其中实行合作医疗的１６１４个，实行医疗保险的３９３个，实行大病统筹的３５５个，实行其他医疗保障方式的村９３６个，目前尚有１１５７１个村还没有实行任何形式的医疗保障，占总村委会的７７．８％。另一方面，由于经费和参加的人数都有限，加上获得保障的手续繁琐，农民参与社保的积极性不高。
　　２、农村医疗卫生保障几乎处于空白状态，致使疾病成为农村贫困的重要因素之一
　　福建省在建设农村合作医疗制度的过程中，尽管农村卫生工作在整体上有一定的发展，但是由于各地经济发展水平不平衡等诸多因素的影响，使得现阶段农村卫生工作存在一些新的矛盾和困难。从总体上看，从１９９７年起，农村卫生工作仍比较薄弱，体制改革滞后，资金投入不足，卫生人才匮乏，基础设施落后，农民因病致贫、因病返贫的问题日益突出。医疗卫生问题已成为制约农村经济和社会发展，阻碍农村奔小康的重要因素。农民最强烈需要的医疗保障则几乎处于空白状态，近９０％的农民是自费医疗群体，这不仅导致卫生筹资体制呈现高度不公平性，而且直接或间接地导致农村医疗服务体系运转不良，致使疾病成为农村贫困的重要因素之一，加剧了农民的边缘化问题。
　　３、农民工社会保障长期缺位，成为社会中的一个高风险人群
　　自上个世纪８０年代以来，农民工一直是推进城市化、工业化进程的重要力量，但他们却长期被排斥在国家社会保障制度之外，农民工社会保障缺位已成为社会不稳定的重要因素。目前，全省向城市转移的农村剩余劳动力约６０万，加之外省在闽务工的劳动力约２３０万人，这近３００万农民工基本没有什么社会保障可言，成为发展社会中的一个高风险人群。他们所遇到的各种各样风险，最后的结果就是由农民工本人，或他们的家庭以及未来他们的社区来负担。
　　４、社会保障保障资金缺口较大，致使农村社会保障工作难以开展
　　目前，福建省用于社会保障资金的缺口较大，各地区虽然按照条例的规定将最低生活保障资金纳入了财政预算，但实际上最低生活保障资金十分有限。筹集不到足额低保资金的原因主要是：大部分地区由于受传统社会救济观念的影响，将低保对象限定在特困人口上，对最低生活保障重视不够、支持不力；地方政府不愿意承担过多低保对象的保障金，想将他们推给省里负责；由于多数地方财政困难，有的仅是吃饭财政，有的甚至拖欠机关工作人员的工资，无力筹集低保资金。保障资金的缺乏导致了保障范围过窄。在一些贫困人口较多的地区，实际工作中经常出现“僧多粥少”的局面，有些地方出现了以资金定保障人数的现象。随着最低生活保障面的逐步扩大，政府必然面临筹集保障资金的困境，最低生活保障基金会面临更大的压力。
　　５、农村社会保障管理混乱，农村社会保障工作效率较低
　　目前，民政、劳动与社会保障、卫生、保险、乡政府等部门都分别管理了其中的一块，容易出现有利益时争管和有责任时相互推诿的情况，不利于农村社会保障的统筹规划和高效运转。争管使得大量的管理资源浪费各部门之间的争夺与博弈之中，如农村的合作医疗和保险，就有民政、卫生与劳动保障部门都争着管；而在有困难时，相互推诿责任与义务又使得农民找不到应该负责的部门，使得社保体系的服务质量较差，效率较低。
　　四、城乡统筹福建省农村社会保障制度建设的政策建议
　　１、以科学发展观来统筹城乡社会保障制度建设
　　农村社会保障在整个社会经济运行中处于十分重要的地位。在全面建设小康社会的进程中，必须坚持科学发展观，统筹城乡经济社会发展，积极稳妥地推进农村社会保障制度改革。农村社会保障制度的建设必须遵循以下原则。第一，从总体出发，积极推进各地区协调发展，促进社会保障全面发展。第二，社会保障水平要与经济发展水平相适应。第三，坚持以人为本，社会保障制度的建立和完善要以实现人的自由和全面的发展为最终目标。要把完善农村社会保障制度作为落实科学发展观，加强福建省各级政府执政能力建设的一项重要任务来抓。要通过体制改革、政策调整和制度创新，来改变和摒弃过去重城市、轻农村，挖农业、补工业，实行“城乡分治”的观念和做法，削弱并逐步消除城乡之间的藩篱，整合城乡资源，从农业、农村和农民以外的角度来研究问题，在制定福建省国民经济发展计划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策的时候，把解决好农业、农村和农民问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护。
　　２、由政府主导农村社会保障制度建设
　　要发挥政府对农村社会保障制度的主导作用，合理调整社会成员对公共资源的占有情况，促进城乡协调发展。首先，政府有权利和义务通过宏观调控、社会管理和公共服务，保障城乡公民平等地占有和使用公共资源的基本权利。其次，政府作为市场经济游戏规则的制订者，必须保证公平竞争的基本前提，防止由于农村“制度贫困”造成竞争不公。第三，政府作为社会经济政策的制订者，有权利和义务保证社会福利最大化。当前福建省社会经济结构面临重大转型，社会也将随之发生剧烈变迁。应该在省政府的统一领导和协调下，对福建省农村社会资源的分布情况、特定结构、流动规律、社会成员占有、支配资源的基本方式、手段等进行全面的调查，结合福建省海峡西岸经济区建设的区域发展战略，做出综合性的价值判断，并通过制度设计，平衡、平抑社会利益在城乡之间、沿海和内地之间的分布，进而缓和两大阶层的矛盾，突破福建省农村经济发展的瓶颈。为此，各级政府及有关部门应把农村社会保障工作列入重要的议事日程，纳入国民经济和社会发展规划，下大力气抓好这项工作。
　　３、城乡统筹逐步建立健全福建省农村社会保障制度
　　要从福建省农村的实际出发，坚持城乡整合的政策导向，坚持分阶段、逐步完善，以及立足地区差异、从东向西梯度推进的建构原则，加大政府对农村社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障水平的差距。必须认识到，城乡统筹不同于城乡统一，农村社会保障制度建设应强调多层次性。福建省二元经济结构还将在一定时期长期存在，城镇和农村是两个相对独立的体系，而根据各地经济发展特点和水平，保障对象的异质性，农村社会保障要实行多个层次政策安排，针对不同性质的就业群体，进行不尽相同的保障内容供人们选择。因此，要确立福建省农村社会保障制度建设的中长期目标。近期目标是在福建省农村建立低水平广覆盖的社会保障制度。中长期目标就是用大约５０年的时间，最终建立起城乡一体化的社会保障体系。
　　五、城乡统筹发展下福建省农村社会保障制度建设的主要内容
　　１、加强农村最低生活保障制度建设，把福建省已经实施的农村最低生活保障制度落到实处
　　２００４年起在全省范围内建立和实施的农村低保制度，是省委、省政府深入贯彻落实“三个代表”重要思想，高度重视解决“三农”问题的具体体现。全面建立和实施农村低保制度，涉及面广、工作量大、政策性强，关系到广大农村困难居民的切身利益，是一项惠及农村困难群众的“爱心工程”。它体现了执政为民的根本宗旨和社会主义制度的优越性，对推进福建省全面建设小康社会，促进城乡经济社会协调发展，维护农村社会稳定都具有重要意义。然而，福建省实施农村低保制度以来一直面临着低保覆盖率低、低保资金不足、低保政策执行不力等诸多问题。为此，要从以下几方面加强农村低保制度建设。
　　首先，建立和实施农村居民最低生活保障制度过程中，应坚持广泛覆盖、重视特殊困难群体的原则，积极进行农村最低生活保障制度的组织、宣传和引导，给广大农民讲清形势，算清经济账，动之以情，晓之以理，使广大农民群众形成正确的保障观念和保障意识，自觉地参与农村各项社会保障事业。
　　其次，科学确定农村居民最低生活保障制度的保障标准，建立农村居民最低生活保障的资金筹措机制。确定农村居民最低生活保障制度的保障标准要从各地区的经济社会发展水平出发，考虑到城乡差别、沿海与内地的差别，根据不同地区农民的食品、衣着、教育、医疗等的消费水平及当地的财政能力确定最低生活保障标准。解决农村最低生活保障制度的资金瓶颈是建立完善的资金筹措机制。可以通过征收统一的社会保障税，建立最低生活保障基金会，来解决最低生活保障资金的筹集，确保最低生活保障对象全部能够领到足额的保障金。省政府可以每月在地方级个人所得税收入中直接提取相应的比例作为低保资金，汇入财政低保专户封闭运行，并保证低保资金随着个人所得税的增长而增长。同时在县级以上政府建立最低生活保障资金的调剂金，倾斜投入经济落后、集体财力不足、救济人口较多的地方。
　　第三，统一领导，加强农村最低生活保障制度建设的组织与协作。建立农村居民最低生活保障制度工作牵涉面广，参与部门多，工作难度大，必须在党委、政府的统一领导下开展。民政部门作为政府主管社会救济工作的职能部门，理所当然要担负起自己的责任，但单靠民政部门是难以完成任务的，必须依靠财政、统计、物价、教育、粮食、卫生等有关部门通力协作，共同努力。在具体操作中，要特别注意发挥乡镇、村委会和社会方方面面的作用，调动他们的积极性，坚持“政府领导，民政主管，部门协助”的管理体制。
　　第四，制定与农村居民最低生活保障制度相配套的改革措施。一方面要加强最低生活保障制度的法制建设，从而实现最低生活保障的法制化、规范化管理，从根本上保证最低生活保障制度的权威性和连续性，把最低保障工作纳入法制化轨道，确保农民的基本生存权益。另一方面要制定和最低生活保障制度相配套的优惠政策。对于特困户可以对他们实施减免政策，减免他们的水电费、子女教育的学杂费；对有劳动能力的农村经营者实行减免税金和工商管理费等优惠政策。同时注意增加农民收入，逐步提高农民收入水平。
　　２、以建立“项目齐全、形式多样、覆盖面广、标准适当”的多层次养老保险体系为目标，加快农村养老保险制度建设
　　当前福建省应建立以家庭养老模式为主，大力发展农村社会保险，配之以社区养老、土地养老等多层次的农村养老模式，最终达成建立“项目齐全、形式多样、覆盖面广、标准适当”的多层次养老保险体系的目标。
　　赡养老人是中华民族的传统美德，家庭养老应成为每一个人的自主意识和责任，在目前福建省其他的养老模式的条件还不完全具备的情况下，家庭养老仍然是当前农村养老的最主要模式。家庭养老模式应以土地为保障，要提高农业经营效益和比较利益水平，激活土地的保障能力，促进土地保障模式由消极向积极的转变。发挥土地的社会保障功能和作为生产资料功能，通过实行反租倒包、转包转让、租赁、拍卖、土地经营权入股、企业或大户托管等形式，有效盘活土地资产，实现土地增殖，加强土地保障。
　　同时，要进一步探索完善农村社会养老保险制度。坚持“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则，逐步扩大保险覆盖面，提高农村社会养老保险的社会化程度。农村社会养老保险资金来源主要由居民个人积累，国家、集体经济配套补贴进入个人帐户，逐年滚存，达到一定年龄后按月支取相应养老金。同时允许在户口迁移等情况下退保或转保，保证农民参加社会养老保险制度的自主性，增加该制度运行的灵活性。
　　由于受经济发展状况和个人收入水平限制，在具体实践过程中应该统筹兼顾，从不同的实际情况出发，采取不同的方式方法：在沿海经济发达地区，凡农民人均收入超过全省的，应依法实行强制保险，以保证养老保险覆盖面的扩大。在农民温饱问题基本解决的地方，应主要采取诱导性方式，由政府宣传引导，积极稳妥地推进农村养老保险。内地山区等贫困地区的农村养老保险的推进，应当分步实施，循序渐进，坚持“发展、巩固、发展”的原则。
　　３、以大病统筹为重点，探索新型的农村合作医疗制度和统一的城乡医疗卫生服务体系
　　首先，建立健全以大病统筹为重点的新型的农村合作医疗制度。从农民最为急需的医疗保障入手，加快推广建立新型的农村合作医疗保障制度，建立健全以大病统筹为重点的农村合作医疗制度。在未来一段时期内，福建省可以采取新型农村合作医疗的模式，即：建立农民个人出资为主、集体扶持、政府适当支持的筹资机制，筹集“农村合作医疗基金”，形成政府引导、农民互助、合作共济的农村基本医疗保险制度，并尝试把农村医疗保险制度建设纳入城乡一体化建设规划中。新制度由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，政府、集体、个人多方筹资，坚持“低水平、广覆盖”，保障农民基本医疗需求，切实缓解农民因病致贫、因病返贫问题。
　　其次，建立城乡统一的医疗卫生服务体系，即市、县、乡、村的纵向的“四级” 医疗机构管理体系，解决农村地区卫生设施建设与“缺医少药”难题。如在城市的统筹层次内，规定几家医疗机构作为“龙头”；在县级统筹层次内，积极探索把村级卫生所纳入到乡镇卫生院的管理范围之内，推进镇、村卫生服务管理一体化，使村级卫生所的一切医疗活动都在上一级乡镇卫生院的指导下进行，这使得现有的县、乡两级医疗机构之间的关系更加紧密。在推行农村合作医疗的过程中，重新配置医疗资源，便于统筹安排多年来呈贫富不均态势的城乡医疗资源，让广大农民享受到同样高水平的医疗服务，进一步提高农村医疗水平，巩固和健全城乡一体的医疗卫生服务体系。
　　４、从保护农民利益出发把失地农民和进城农民工纳入城镇社保范围
　　在加快建设海峡西岸经济区过程中，由于经济建设用地大量挤占农业生产用地以及大量劳动力从农村流入城镇工作，使大量农民基本上与土地分离，成为失地农民群体。失地农民问题已成为福建省经济建设中面临的一个严重的社会问题。这就要求除了在法律上加强维护农民的土地权益外，还必须做好失地农民的就业保障。政府要加强农村就业信息网络建设，建立失地农民就业培训基金，就业培训基金可从土地征用款项与集体资产积累中按一定比例提取，政府也应给予一定的财政支持；强化失地农民的职业培训，积极开发城镇社区服务岗位，由政府出资购买部分保洁、保绿、保安等公益性岗位，协调有关企业提供就业岗位，帮助失地农民实现再就业，提高失地农民的就业率。同时，鼓励失地农民进行自主创业，在办理税收、证件、贷款等方面给予政策优惠。
　　要加大对进城农民工社会保障工作的力度，把进城农民工纳入城镇社保范围。在原有出台的政策基础上，先将其列入城镇养老保障的对象，由劳动保障部门要求相关的企业（单位）给予办理养老手续保障，可采用企业补一点，农民出一点的做法，先将农民工的养老保障问题予以解决。待条件成熟后，再逐步解决医疗保险等其他社保问题。可以采取分类指导的方式确实解决农民工的社会保障问题。对已经城镇化的农民工，多年在城市工作，有稳定的职业、稳定的生活来源和相对固定的住所，应该直接纳入城镇社会保障。对以农业为主、以务工为辅的农民工还不能用城镇社会保障制度中的所有项目来覆盖，总体上他们应该纳入现有的农村社会保障制度。对处于流动状态的农民工有可能变成产业工人，也有可能回去再做农民，情况较为复杂。当务之急是确立农民工的工伤保险制度，这种保障项目不存在帐户积累与保险关系接转问题，成本亦不高，对农民工是一种职业风险的分散机制，对用人单位则是符合国际惯例和建立在《劳动法》基础之上的工伤赔偿机制。

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　　６?兰致和：《福建农村居民最低生活保障工作的现状与思路》，《农村经济》，２００３年第５期。
　　（作者单位：漳州职业技术学院，福建  漳州  ３６３０００；福建社会科学院，福建  福州  ３５０００１）