城市人口管理体制从户籍人口管理体制扩展到常住人口管理，现在进一步提出加强实有人口管理，说明现代城市的人口管理在不断探索与深化。实有人口管理带来管理理念的变化，其本质特点是在城市管理中包容日益增强的人口流动性。同时，实有人口管理在内涵和功能上有进一步的提升，这给现代城市管理带来新要求和新挑战。

　　建立大人口管理观念

　　加强实有人口管理，是指城市部门需要同时考虑所有实有人口的行为特点和具体需求，在城市发展和管理中要具有包容所有人口的工作视野和人文关怀。我们的城市往往只是本地人的城市，而不是外来者的城市。在城市规划、设计和提供公共服务时，往往只考虑户籍人口，而并不考虑外来人口。实有人口管理则意味着，城市管理的视野和关怀应该从单单考虑本地人，扩展到考虑外来常住人口，并进一步扩展到所有的实有人口。包括流动人口在内的城市实有人口的活动必然对城市发展提出需求，给城市发展带来压力。在完善城市管理和公共服务的供给时，在城市的交通规划、空间布局、居住安排、治安管理和服务提供等方面，都需要考虑到包括流动人口的所有人口的需求。

　　随着人口流动性日益加强，城市实有人口管理需要具有开放性、公共性和综合性。未来的城市将具有更加动态性的人口流动，流动人口日益卷入城市生活，城市中的所有人口共同为城市发展作出贡献，共同享有在城市生存和发展的权利。城市的公共空间和社会资源应该对社会所有人口开放，这不仅需要体现在道德和价值层面，也需要落实到制度建设上。城市实有人口管理也不是简单的人口登记注册问题，而是实有人口所塑造的丰富社会关系网络的组织过程，是他们生活和发展所关联的各种公共事务的综合性管理过程。这种综合性使城市管理的某一“短板”可能会强化为社会管理的危机，也使人口的变动通过复杂的社会联系对城市管理的各个方面产生连锁性的影响。

　　实有人口管理带来管理理念的变化，要求充分考虑大量流动人口的存在与需求，并考虑他们的行为模式对城市管理所带来的影响。传统的管理方式习惯于对户籍人口或者常住居民的登记性管理，习惯于对固定单位和具体社区属地化管理，习惯于由上到下的管制性管理，这样的模式已经不能适应流动性不断加剧的人口发展模式。对处于大量非定居性移民和流动中的人口如何进行管理，成为城市管理面临的巨大挑战。

　　推“户籍新政 促人口合理流动”

　　城乡间、地区间存在的制度壁垒与改革开放以来人口流动性日益增强形成矛盾。简单地限制人口进城或者试图直接对数量进行调控已经不能适应流动人口大量集聚和日益融入城市的具体实际。城市宏观人口管理的目标，不是在数量上对人口进行控制，而是努力在城乡之间建立起相互沟通的通道，并通过这种通道为城市部门吸收需要的人才，满足流动人口逐步渗透进入城市体系的具体需求。

　　构建适应城乡间流动性的通道需要从户籍改革入手。最近在上海进行的居住证转户籍的改革在此方向上走出了良好的一步，被评价为“户籍新政”，在符合一定条件下，允许居住7年流动人口逐步进入城市，在城乡之间建立起适应人口流动性的通道，对于逐步塑造一个充满流动性和发展活力的城市体系具有积极作用。但也应该看到，现阶段的户籍改革还只是人口管理体制改革的很小一步，未来的户籍改革需要进一步地打开城乡通道的阀门，更好地适应人口的流动性。同时，户籍改革的困难不是户籍本身的问题，而是与户籍相关联的各种社会政策的约束，这也意味着城市人口管理的改革应该以户籍改革为抓手，推进相关综合配套的改革，包括推动相关社会保障和社会福利制度的改革，探索城乡管理体制的融合，以及实现区域劳动力市场和社会保障体系的衔接。

　　在宏观上建立适应城乡间、地区间人口流动的通道，应该是一个双向性的管理。我们看到，一方面城市对外来人口的需求是有条件的，城市希望吸纳其发展迫切需要的人力资源;另一方面，流动人口在城市逐步沉淀下来和实现社会融合也是有条件的，流动人口进入城市以后，其中只有一部分人口会逐步地融入城市体系，当前的调研发现只有8-10%的人口希望在城市永久居留。因此，城市的宏观人口管理体制建设，要在积极促进人口进城和推动人口城市化的前提下，适应人口的进城和返乡的双向性。城市部门不仅要为进城的人口提供制度保障和公共服务，也需要为返乡的人口提供支持和帮助。为适应这种双向的甚至多向的流动性，也需要在在劳动、社会保障制度等方面实现区域内的衔接。在我国这样地方财政分权和城乡二元结构的体制下，需要探索适应跨地区的人口管理体制，才能逐步实现适应流动性的整体性人口管理体系。

　　对于适应人口在城乡间、地区间，甚至是国家之间日益增加的流动性，另一个建议是要充分发挥居住证的灵活作用。这些年来，居住证政策实施的效果并不理想。例如，就人才居住证而言，国际人才和外地人才在本地工作时，要根据他们自己的意愿，自由选择需要户籍还是居住证。也就是说，在相当大程度上，人才居住证是应该和户籍制度并行不悖的，一个优秀人才应该可以或者拥有居住证或者拥有户籍，甚至同时拥有居住证和户籍，以此来积极地适应人才流动，积极地引进人才。那种将居住证作为一个类似暂住证的关卡的做法，反而限制了人才的流动。同时，对普通劳动的居住证，也应为其在逐步融入城市的过渡期中，提供一个在人口管理和社会福利上的支撑政策，适应其非定居性移民的特点。

　　从更大范围的区域发展来看，通过推动居住证制度，不仅有利于人口导入区的人口集聚，也有利于促进优秀人才资源向周边城市流动。20世纪八九十年代，“星期六工程师”促进了“苏南模式”的发展。当前上海要带动整个长三角产业体系的发展，也需要将人才和知识向长三角辐射。可以通过上海与周边城市互设人才工作站等方式，通过办理居住证为周边城市的发展发展提供支持，即户籍可以在上海、南京，而居住地可以在另外的新兴城市。建立更自由的人口流动和人才区域共享，能够为区域经济发展提供更好的支持。

　　城市管理必须应对人口流动带来的压力

　　人口的流动性是城市消费增长、旅游业增强和服务业发展的重要资源，流动人口对城市发展具有很大的积极作用。但与此同时，大量的流动人口对城市的交通、住房、空间资源也带来明显的压力。

　　城市管理应该增强应对人口流动性所带来的各种压力与危机的能力。对城市生态、环境、道路和社会设施进行投资是重要的，在制度上完善应急管理体系也是重要的，而更重要的能力建设则是通过社会动员和加强社区管理机制，使包括流动人口在内的所有人口能够自我管理，提高应对各种社会风险的能力。以流动摊贩为例，此问题的本质是流动人口对城市空间使用需求和供给的矛盾，是流动人口和城市管理部门、社区居民的利益冲突。在一些城市的实践中，社区通过将流动摊贩组成服务队，在街道中进行登记管理，由城市管理部门、服务队和社区居民共同讨论决定在社区内固定时间和固定场地提供摊贩服务。这些，通过完善社会管理体制，协调了居民、管理部门和流动摊贩之间的利益矛盾。加强社会管理体制的建设，发挥社会基层组织的作用，能够有效解决流动性所带来的纷繁复杂的社会需求和利益之间的矛盾。

　　为适应人口流动的动态性，城市实有人口管理需要加强信息化和信息共享。各个职能部门掌握的人口信息是不完整的，建立完整共享的人口信息并及时更新是必要的。同时，跨区域的人口流动和相关管理，也需要依托人口信息系统的相互衔接。一些城市和社区已经开始探索建设包括所有实有人口的信息管理系统。如何建设有效的人口信息化体制还需要进一步地探讨，同时如何充分应用人口数据进行城市管理也应该进一步深入挖掘。

　　(作者单位 复旦大学人口研究所教授，博士生导师)