冯惠玲：关于加强我国电子文件科学管理的报告
2010-02-26
作者：冯惠玲
来源：sinoss
成果名称 关于加强我国电子文件科学管理的报告
成果类型 研究报告
出版时间 2007年12月
出版单位 温家宝总理亲自批示，中共中央办公厅、国务院办公厅采纳
成果内容简介
1. 篇章结构、基本观点
研究报告：《关于加强我国电子文件科学管理的报告》
附件：《国外电子文件管理机制研究报告》
研究报告从中华文明传承的历史视角，从国家信息化建设与发展的战略高度，从加强国家对核心信息资源控制力的客观需求出发，在全面调查电子文件广泛社会应用情况和认真梳理我国电子文件管理存在的问题的基础上，在比较全面地总结世界各主要国家和地区电子文件管理经验教训的基础上，对我国电子文件管理的重大问题进行了系统、深入的研究。通过全面剖析我国电子文件管理存在的基本问题，展开多层面的考察论证、研究分析，揭示出我国电子文件管理机制缺失的基本原因，指出了尽快实现电子文件科学管理，对有效传承中华文明，对提升国家对重要战略资源——电子化信息资源实际控制力，对实现经济社会和谐发展、科学发展的重要战略价值。在基于客观现实所做出的一系列分析判断的基础上，提出了一整套具有明显创新价值和可操作性的加强我国电子文件科学管理的政策建议。
2.主要创新和学术价值
（1）第一次从民族文化传承和国家信息资源国家控制力的战略高度深入阐释文件的管理问题。将目前我国电子文件管理中客观存在的“失存、失用、失控、失信”现象，上升到造成文明社会失忆、严重削弱国家对核心信息资源控制力、制约我国经济社会健康发展的高度予以认识。
（2）第一次全面梳理了国内外近年电子文件管理现状及前沿研究成果。电子文件是新生事物，电子文件的科学管理无论对于理论研究还是工作实践，都是全新课题。研究报告对国内和国际上主要国家的电子文件管理实践进行了大范围、全面深入、规范化的多轮调查和比较研究，首次获得了我国有关方面较为系统、丰富、可信的数据和案例，对于我国电子文件管理现状及重大缺失做出基本判断并提供详实的调研数据。在此基础上对电子文件管理严峻现实及其原因进行了客观深入的分析，为党和政府准确把握我国电子文件管理现状和问题提供了重要参考。
（3）报告对加强电子文件科学管理的政策建议具有很强的针对性，鲜明透彻，全面系统，很多观点和结论均为首次提出，对于构建我国电子文件管理的政策框架具有重要的参考价值。报告中提出的旨在加强我国电子文件科学管理的公共政策方案，是目前世界范围内政策目标明确、政策内容最为系统的公共政策方案之一，也是政策思想非常明确和先进的公共政策方案。贯穿成体系的公共政策始终的公共治理思想、软治理与硬治理相结合的思想、强化集中统一管理的思想、党政文件档案统一管理思想、文件档案一体化管理思想、全程管理和前端控制思想、电子文件资产化管理的思想、以及电子文件管理“四个纳入”的思想等大都为本成果第一次明确提出，或者第一次被注入更加符合中国国情特点的新的内涵。这些思想将构成中国电子文件管理理论的重要基础。
3. 研究方法
本课题性质定位为应用性咨询研究，主要研究成果直接上报有关管理部门直至中央最高领导，供党和政府决策参考。课题研究遵循“提出问题——分析问题——解决问题”的基本逻辑，以事实为基础，以问题为导向，以扎实的学理为支撑，以解决实际问题为最终目的。
研究报告综合运用多学科理论，将理论研究与实践调研、实证研究、政策分析与政策构建相结合，克服难以想象的困难，开展了多视角、多层面、跨学科的研究。
（1） 国内调研
本项目对国内70余家中央和国家机关及其直属企事业单位，35家省级、副省级城市的综合档案馆进行了两轮深入细致的抽样问卷调查；对30余家党政机关、企事业单位、专业软件公司开展了深度访问与实地调研，首次获取了反映我国电子文件管理现状的系统数据和大量典型案例，了解了当前我国在电子文件管理方面存在的问题与疏漏，为对策研究提供依据。
（2） 国外文献调研
主要面向国外，力求广泛。本项目对美国、英国、澳大利亚、新西兰、瑞典、德国、荷兰、丹麦、挪威、芬兰、法国、加拿大、新加坡、日本、韩国和欧盟等16个国家或地区，以及联合国教科文组织、国际档案理事会、国际标准化组织等国际组织的文件管理实践、研究情况与最新成果进行了广泛深入的文献调研。查阅、翻译、分析国外（国际组织）与电子文件管理有关的法规201部、政策174项、标准166个。首次比较全面地掌握了国际电子文件管理的进展情况、发展路径和趋势，为我国对策研究提供了翔实的资料支持和可信的参考借鉴。
（3） 实证研究
通过网络、文献、会议、深度访谈、实地考察等各种途径收集了大量国内外实际案例，对问题分析和形势判断提供了有力佐证。在对案例进行分类、梳理的基础上，进行了深入、细致的研究分析。
（4）比较分析
通过中外比较，借鉴和参考国外电子文件管理的经验，构建我国电子文件的科学管理机制。通过电子文件管理与传统纸质文件管理比较，分析电子文件管理的特殊需求，探寻电子文件管理的最佳实践。
（5）政策分析与政策构建
运用政策分析和政策构建的理论和技术，制定我国建立健全科学的电子文件管理机制的对策方案。要因分析，以“政策学习”范式作为政策设计的基本思路，运用公共管理、信息资源管理、管理工程等方面的理论，概括电子文件管理机制的关键要素；通过我国和发达国家的深层比较研究，对照借鉴；根据我国国情，构建我国电子文件管理的政策框架和应对策略。
4.学术影响或社会效益等
本成果已经在相关学术领域产生重要影响。这种影响主要表现在这样两个方面：
第一，为档案学、情报学、信息资源管理学、政策科学、电子政务等学科的研究拓展了新的研究领域。本成果是跨学科综合研究的产物，在一定意义上为上述几个学科的研究提供了新的研究对象，拓展了这几个学科既有的研究领域。从客观反响上看，虽然成果还没有完全解密，但少数公开发表的研究成果，已经在这几个学科领域引发了一系列新的研究课题。
第二，对档案学、情报学、信息资源管理学、电子政务等学科的发展，注入了一定的学术营养。本成果中相关原理和应用理论方面的内容，实际上丰富了上述几个学科的内容体系，甚至对这个体系产生了变革性的影响；同时，成果对一系列跨学科综合研究方法的成功探索，也为这些学科的发展进一步完善了研究方法体系。
本成果的社会效益显著。基本受益面包括：国家、社会组织、公民个人。
成果给国家带来的收益是：通过科学管理，杜绝或者减少电子文件的流失现象，维护中华民族文明传承的有效性；提高电子文件在当今经济社会发展中现实效用，为国家经济发展、社会进步提供更加丰沛的电子化信息资源，为社会资源结构的调整确立有效的基础，提高国家对信息资源的实际控制力，提高信息资源对经济发展、社会进步的实际贡献力。
成果给各种公益性、营利性社会组织带来的收益是：通过科学管理，杜绝或者减少电子文件的流失现象，增强社会记忆，降低社会交易成本和管理成本；广泛积累、科学配置、有效利用信息社会最重要的生产要素和社会财富，维护这些社会组织的各种合法权利和收益。
成果给公民个人带来的收益是：通过科学管理，实现电子化信息资源的有效存在和合法收益，降低社会交易成本，使其日益增长的物质文化需求的充分满足有坚实的信息资源基础。
成果社会反映
本成果系中国科学技术协会2007年重点研究课题的主要成果。本成果受到有关部门和领导、评审专家、研究人员、实际工作部门的高度重视和一致好评：成果具有突出的社会影响力，对我国应对信息技术发展给中华文明传承带来的严峻挑战，对增强国家对核心信息资源的控制力，都具有重要的理论贡献和实践价值。
党和国家领导人对本项成果给予了高度关注和积极评价，成果的基本内容已经开始转化为党和国家的重要政策。
2008年7月22日中国科协党组书记邓楠同志亲自签发了《关于加强我国电子文件科学管理的报告》，并将其直接上报中央领导。
2008年7月26日温家宝总理对该报告作出批示：“此件很好，可落国办及有关部门参考、研究”。
7月26日国务院秘书长马凯同志批示：“请兆伦同志办”。
7月27日国务院副秘书长项兆伦批示：“送发展改革委、科技部、工业信息化部、公安部、安全部、统计局、国研室、档案局、保密局；各副秘书长。建议国办由一局牵头，商有关局、处作系统的专题研究”。
2008年8 月19日，根据中共中央书记处书记、中共中央办公厅主任令计划同志的指示，中央办公厅副主任赵胜轩主持成立了由中共中央办公厅等六单位（包括中国人民大学）组成的专门领导小组，以及由中共中央办公厅牵头、中央和国务院有关部门及中国人民大学等单位组成的电子文件管理机制研究工作小组，负责起草我国第一个全国性电子文件管理规范性文件“电子文件管理办法”。该小组从成立日起即开始了积极的工作，目前文件草案已经在中共中央办公厅主持下在全国范围内征求意见，该文件的制定和发布已经列入中央领导机关本年度重要工作规划中。
（本课题组1人为领导小组成员，2人为工作小组成员和文件主要起草人，全程参与了该项工作及后续落实计划的研究。）
本成果一经形成，中国科协相关方面的领导同志即给予了高度评价，他们认为：课题组以高度的责任感和高度的激情进行研究，意见和建议非常中肯。报告中提到的很多问题和对策很令我们振奋，在研究模式上为中国科协课题研究设立了范式，这项成果是近些年来最令我们满意的一个。
本成果获得我国信息化、信息资源管理、信息技术应用、档案、图书情报等诸多行业、领域专家们的一致高度评价，他们认为：报告提出的建立健全科学合理的电子文件管理机制的政策建议，有利于提高我国电子文件管理的科学化程度，有利于强化国家对电子化信息资源的控制力，有利于提高政府及各级各类机关企事业单位工作绩效，降低管理成本和社会交易成本，有利于实质性推动政府信息化的进程，，因而对我国经济社会的和谐发展、科学发展具有重要贡献。
2008年3月，本成果在全国政协会议上提出后受到代表们和社会的高度关注，媒体广泛报道，相关部门积极呼应，并采取多项管理措施应对。2009年3月，全国人大常委会相关工作机构也对本成果做出反应，深度关注电子文件的科学管理问题。
成果引用或被采纳情况
本成果已经引起党和国家有关领导机关的高度重视。目前，在中共中央办公厅领导下，党中央、国务院十大部委（局）共同参与、迅速形成国家行动。开启了党政文件统一管理、文件档案一体化管理的新局面，引发了一系列国家文件管理体制的实质性重大调整。
报告提出的有关我国电子文件管理方面的基本分析判断，已经获得党和国家重要领导机关的肯定；报告提出的关于加强电子文件管理的基本思想、基本措施、基本策略，已经被“电子文件管理办法”采纳，体现在具体制度规范中。
目前本成果正在迅速在更大范围内引发一系列国家行为：一整套电子文件管理国家级标准规范正在规划和筹备制订中，相关配套公共政策在拟议中，相关配套的电子文件管理国家级工程也在筹划过程中，适合中国国情特点和电子文件管理规律的相关管理体制和管理机制的变革正在进行中。
本成果为内部研究报告，根据中国科协的委托协议目前尚未公开发表，其主要价值体现为决策支持。
成果获奖情况
此次为首次报奖。