去年城乡收入差距继续显著扩大,如何让农民收入不徘徊?今年的一号文件寄望城镇化, 将其上升至“战略着眼点”。然而,如何确保城镇化是农民利益最大化的城镇化,而不是房地产商的盛宴和地方政府突破工业用地瓶颈的捷径,或者只是发掘农村这个最大潜力内需市场的急功近利?其中的关键是,什么人,站在谁的角度,以什么方式来推进城镇化。
今年的中央一号文件将连续第七次聚焦三农已无悬念。
与以往由新华社受权发布不同,新年伊始,距中南海大约60公里一个名为查马坊的村庄,比别处更早获悉了这一消息。
在那里,正在考察工作的中共中央总书记胡锦涛,对着围拢过来的村民大声说:“中央还将下发2010年一号文件,出台一批新的强农惠农政策。”
一位接近决策层的学者1月4日告知南方周末记者,正式的文件正在“紧张运转”,预计“很快”即可出台。这可能是七年来最早的一份一号文件———过去六年惯例,这份落款日期均为12月31日的文件,通常要等到1月底、2月初的春节前后发布。
此前不久,一年一度的中央农村工作会议刚刚在北京闭幕———这是中国政府研究制定未来一年农村政策和工作部署的最高级别会议,一般由国务院主管农业的副总理和各省的主管官员出席。新华社的报道说,会议讨论了一份名为《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的若干意见(讨论稿)》的文件。
农业部原政策法规司司长郭书田告知南方周末记者,这次会议所讨论的,正是未来以中共中央、国务院名义下发的一号文件。“连续七个一号文件,本身是一个强烈的信号。而强调夯实基础,意味着‘三农’是一项长期的事业,现在做的还远远不够。”国务院发展研究中心农村经济部副部长徐小青透露,今年的一号文件将包含18项惠农措施。多位学者分析,从中央农村工作会议传出的信息来看,与往年土地流转等刺激眼球的“猛料”相比,今年的一号文件更为综合。藏于这些“综合”措施之中,“城镇化”无疑将激起人们丰富的想象力。“城镇化”的提法,在 2005年、2006年和2008年的一号文件中曾经各出现过一次,但均是以状语的身份,出现在诸如“解决好‘三农’问题仍然是工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任务”的语境中。
而这一次,“城镇化”成为了主语。中央农村工作会议提出,将推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的“持久动力”,与此同时,“城镇化”亦被视为“战略着眼点”。
而在一个月前的中央经济工作会议上,也将“城镇化”作为今年的主要经济工作之一。“城镇化”,这个19年前由中国学者辜胜阻提出的颇具中国特色的词汇,被提高到了一个新的战略高度。
城镇化动力:扩内需还是增加农民收入?
如何让农民收入不徘徊?决策层将希望放在了城镇化带来的就业上。
事实上,无论是社会学家费孝通提出的“小城镇”,亦或后来辜胜阻的“城镇化”,在学术界一直争议未断。
而争议双方,在中国的发展中,都不缺乏反面例证。
上世纪八九十年代,中国小城镇在数量上的大规模扩张,让很多人看到,它可能造成重复建设严重、资源利用效能低下等一系列问题。
而在此后,认为大城市是有效率的人口集聚方式的学者,也颇为沮丧地遭遇了“大城市病”:交通堵塞、房价飞涨、就业困难,甚至在城市内部出现二元结构。
而决策层在此时重新反省城镇化道路,对“城镇化”进行再审视,或许尚有更为现实的考虑:扩大内需。投资、出口和消费,本应是三驾马车齐头并进,在中国却成了“两头大马配一头瘦驴”,金融危机之下,经济平衡的压力前所未有。“如果说工业化是创造供给,城镇化主要是创造需求。”全国人大常委会委员、经济学家辜胜阻在一次论坛上说。
这代表了流传颇广的观点:扩大国内需求,最大潜力在农村。亦因为此,此前召开的中央农村工作会议提出,把扩大农村需求作为拉动内需的“关键举措”。
去年年末的一次会议上,当人们让经济学家厉以宁展望未来10年中国经济走向时,他列举了六件大事,其中的第二项即为“城镇化”。
厉以宁说,假如每年城镇化率提高一个百分点,每年将有两千万农民连家属要进城, 主要在县城和镇,要盖房子、修马路、办学校、办医院、修水电,公共服务设施等等都要建。“这是多大的工程,全世界没有这么大的市场。”不过,这个当下似乎颇受认同、流传很广的观点,并非没有不同看法。北京大学教授周一星,这位曾在2005年中央政治局的一次集体学习中讲解过城镇化的学者,最近对媒体说, “有人说城镇化水平提高一个百分点就能够拉动内需。我就问:城镇化水平怎样才能提高一个百分点?答要增加就业岗位。再问:怎样才能增加就业岗位?答要增加投资……”而高举“城镇化”的另一个考虑,则着眼于增加农民收入———这是三农的核心问题,每年必提,过去两年中更是被直接写入一号文件的标题。
过去数年,中国为增加农民收入不可谓不尽力:从提高农产品价格,到增加对农补贴,再到取消农业税。然而实际的效果却难如人意:城乡收入差距一直在扩大,而非缩小。
以2009年为例,农民人均纯收入大约增长6％,而上半年城镇居民人均可支配收入实际增长为11.2％,几近2倍。
未来一年,决策层希望农民收入“不徘徊”,需要“千方百计”力争的目标是增收 6％左右。这个看起来似乎并不那么雄心勃勃的目标背后,是这样一个必须面对的现实:根据估算,如果没有政府丰厚的补贴,农户的经营规模必须达到10公顷以上才可能谈得上小康生活。即使有政府补贴,农户的经营规模也应在4公顷左右———这意味着,中国的农业人口必须降低到8000万以下。
中国社会科学院农村发展研究所党国英调查发现的一个基本规律是,农民收入和农民就业状态正相关,农民就业状态较好的地区,地区农民收入就高。
正因为此,农民增收这个每年必提的难题,今年的落脚点放在了就业上———决策层希望,通过加快城镇化步伐,来拓展农民外出就业空间。
避免“被城镇化”
仅给农民户口、住房与社保是不够的,必须要解决他们的创业资本或者就业问题。“城镇化”,这个方向上和以往“输血”不同的政策,给人们带来了丰富的想象空间。
不过,“城镇化”战略披露后,嗅觉灵敏的资本市场为发现下一个掘金地而欢欣鼓舞,二三线城市地产股领涨大盘,这让很多人不无忧虑:这会不会演变成一场房地产商的狂欢。“最关键的是,是什么人,站在谁的角度,以什么方式来推进城镇化。”三农学者李昌平举例说,现在很多县城兴起的“教育城”,把全县最好的教师集中到县城,想上好学校就得进城,再加上家中陪读,“城镇化是很快,但吃苦的还是农民。”目前尚存变数的是,政府会在其中起到何种作用。
从中央层面来看,其表述为“把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务”———这意味着,它似乎更多地希望政府起到“拆除围墙”的作用。
而国家发展改革委亦希望,加强政府资金引导,多渠道筹集资金,推进重点城镇交通、供排水、污水和垃圾处理等基础设施和医院、学校等公共设施建设,提高城镇综合承载能力。
这代表了一种颇为理想的状态:政府的作用大致限于,拆除围墙,同时提高城镇吸引力,让城镇化成为一个水到渠成、自然而然的过程。不过,经验常常印证的是:稍不留神的话,可能会事与愿违。
中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田观察到的是,目前我国各地所进行的花样翻新的农民城镇化创新,其原动力基本上来源于工业发展的用地压力,即通过让农民在中小城市及城镇落户,以很便宜的价格买断农民的宅基地与承包地,达到 “占补平衡”。“仅给农民户口、住房与社保是不够的,必须要解决他们的创业资本或者就业问题。”郑风田说,失去土地的农民,如果没有其他收入来源或者一定的创业资本,在城镇大量集聚也会带来严重社会问题。尤其是目前存在一个‘农民上楼致贫’的现象———农民来到城市,住了楼房,却没有稳定工作,还要交物业费、水电费,生活质量反而下降了。
更让人担心的是,接受记者采访的不少学者表示,在行政权力主导下,可能演变为造城大跃进,以简单加法快速推进,小村合并成大村,把大村合并成城镇———这是最容易操作、也最容易出政绩的路径。“至为重要的是,究竟是农民自主选择的 ‘城镇化’,还是‘被城镇化’；农民是不是充分分享到了‘城镇化’的好处。”李昌平说。