2004年,《中华人民共和国宪法》第14条增加一款：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”党的十六届三中全会的《决定》特别提出要加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系。因此，做好社会保障工作已成为我国当前一项重要、紧迫的任务。社会保障立法是社会保障制度建设的依据和起点，即从法律的角度来看，社会保障属于国家管理的一项社会事务，属于政府的职能，健全、完善社会保障法律制度，使社会保障法制化，应是国家需要采取的紧迫之策，也是长远之策。而目前我国现有社会保障法远未体现其应有的法律效力，存在诸多问题，正处于学理和实践的摸索阶段。
一、当前我国社会保障法存在的主要问题
毋庸置疑，我国现有的社会保障法律制度在保障人民生活、维护社会稳定、促进社会发展方面起到了重要作用。但从总体来看，我国当前的社会保障立法仍处于滞后和非正常状态。
1、社会保障立法工作滞后，立法空白多。纵观世界各国社会保障制度建立和发展的历史，无一例外不是立法在先。但我国直到目前为止尚无一部综合性的社会保障法律。既没有制定《社会保障基本法》，也没有制定作为社会保障法当中核心部分的《社会保险法》，至于社会救济、社会福利和优抚安置，就全国人大立法而言几乎仍处于空白。国务院也没有出台综合性社会保障条例或社会保险条例。而在现有的社会保障法规中，大多是在改革中出现问题而应急立法的产物，不同法规、不同制度之间缺少必要衔接，适用范围不一致，甚至存在冲突。由于目前社会保障领域存在诸多的立法空白地带，造成社会保险、社会救济、社会福利的许多问题无法可依，社会保障在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行。
2、社会保障立法层次低，立法体系不完善。社会保障法是我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分，应当由国家的最高立法机关来制定相关法律。但现实是人大立法少，行政法规多，立法层次低。由于中国长期以来以“分散立法”体例来开展社会保障的立法工作，全国人民代表大会至今尚没有制定专门的社会保障基本法，而国务院和相关部委颁布的行政法规和规章则很多，据统计至少在100件以上。这些行政法规和规章大都以“暂行”、“试行”、“通知”、“意见”等政府行政法规的形式出现，缺乏法律的权威性、统一性和稳定性。同时，完整的法律规范应包括假定、处理和制裁等要件，但在目前中国的社会保障立法中，缺乏有关法律责任和制裁措施方面的法律规范。
3、社会保障立法发展不平衡，立法范围窄。从立法发展来看，我国现行的社会保障立法无论从数量上还是从层级或内容上，都主要集中于军人优抚安置和社会保险领域，而对全民性的社会救助、社会福利、医疗保障、补充保障等子系统的重视不够，从而妨碍了社会保障法律制度的健全。从现行社会保障的各种行政法规、规章的适用范围来看，我国社会保障的覆盖面呈现出两个特点:一是主要适用于城镇，不适用于农村，占全中国人口80％的农民基本不在社会保障范围之内；二是主要适用于城镇公有制的机关、团体和企业，而不适用于非公有制的企业，社会上大量的“三资”企业中的中方职工、私营企业职工、个体工商户和广大农村劳动者均未纳入社会保障范围。客观来说，依照我国国情，短期内我国社会保障立法的“二元结构”难以解决，但应从现在开始致力于消除这种不合理的现象。
4、社会保障法律监督，实施机制弱。建立健全社会保障的法律监督和实施机制是社会保障法制建设的必然要求。社会保障的法律监督是对社会保障的管理过程和管理结果进行评审、鉴定，以使社会保障的管理符合国家的法规。社会保障的实施包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动、法律监督程序等。在中国现行的社会保障法律制度中，上述两个方面的机制都较薄弱，主要体现在社会保障法律中缺乏责任规范和制裁办法，缺乏对社会保障基金筹集与运营的行政执法、监督和司法保护制度。造成部分负有缴纳社会保障税费法定义务并具有缴纳能力的义务人拒缴、拖缴或以各种手段逃避缴纳义务；社会保险基金被挪用、挤占，而责任人又得不到该受的法律制裁，严重损害了劳动者的基本权益。
二、建立健全中国社会保障法的几点建议
构建和完善中国社会保障法，涉及的问题很多。笔者认为当前应着重解决以下几个问题：
1、加快社会保障立法。在当今已建立较完善社会保障制度的世界各国，其社会保障的基本特征都是由国家立法实行强制和互济，政府根据立法组织和实施社会保障的各个项目。因而，建立健全独立的社会保障法是社会保障事业发展的重要目标和保证。从中国的实际情况出发，虽然在短期内难以制定一部统一、综合性、法典式的社会保障基本法，但面向21世纪，中国的社会保障制度在立法上必须加快制定一部综合性的社会保障法律，以便从法律上规定其立法依据、立法宗旨、基本原则、基本制度、适用范围以及筹资方式和管理体制等，从而进一步规范社会保障体制。尤其是作为我国社会保障法律制度核心的社会保险法律制度，则应当由我国最高立法机关尽快制定和颁布《中华人民共和国社会保险法》，同时由国务院出台该法的配套条例，以便结束社会保险领域长期以来“法出多门”的状态，确保社会保险工作有法可依。
2、完善社会保障立法体系。综观世界各国的社会保障立法体系，有两种典型立法模式：一是“美国式”，即制定一部综合性《社会保障法》，作为调整社会保障关系的基本法；二是“德国式”即制定多部平行的社会保障法律共同构成社会保障法系统。我国现有的社会保障立法体系传统上采取“分散立法”的体例，其特点是立法层次低，随意性强，且过于分散。笔者认为，我国的社会保障立法应以社会保障基本法为龙头，单行法律法规为主导，相关法律为补充的立法模式。即由原来的“分散立法模式”走向“一法统驭多法”的综合立法模式。其理由如下：第一，社会保障法作为一个部门法，从法学理论及立法技术来看，应该制定一部统一性的综合性的法典性质的基本法。第二，“一法统驭多法”的模式对执法、司法实践更为科学。基本法规定的原则、内容和范围有助于执法者确立社会保障的总体价值和目标，从而真正发挥法制对社会保障的强制功能。第三，社会保障法律制度是一个系统工程，它具有长期性、全局性和根本性。采取这种立法模式，能够对社会保障法律制度中的基本法、单行法以及成套法起到协调、平衡、统一的作用。
3、加强现行社会保障各项法律制度的协调。社会保障制度是一项复杂的系统工程，由于目前社会保障立法层次低，许多立法还属于部门立法和地方立法，而受部门利益和地方利益的制约，极容易造成各部门之间立法的矛盾和各地方立法的不协调，最终导致各地社会保障的做法难以统一，五花八门。笔者认为，一方面，要在制定新的社会保障法律的同时,对现行社会保障法中的某些陈旧的内容，根据形势需要予以适当的调整，该修改的修改，该补充的补充，该废止的废止。尽量使法律的立、改、废跟上时代的步伐。另一方面,通过立法,以法律的形式明确各部门的职责权限，在统一规范的前提下，使各部门分工明确、相互协调、步调一致、以改变管理分散、条块分割、职能交叉重叠的状况，从而保证社会保障工作高效快捷地运行。
4、健全社会保障的司法机制。建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，使当事人在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护。在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院。在审判中充分体现出劳动和社会保障事务的特殊性。人民法院对社会保障领域里发生的违法、犯罪案件，应当依法及时审理；对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付保险金义务、不正当使用保险基金、贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，应当依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。现在，有些地方在人民法院已设立了社会保障法庭，对欠缴社会保险费的企业采取强制的司法措施以追缴社会保险费，对侵害劳动者社会保障权益的违法行为进行制裁，充分运用司法机制在保证社会保障法律实施方面具有的强制性和震慑作用。
（作者系武汉大学政治与公共管理学院博士）