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构建中国特色社会主义行政学话语体系

2021-03-18 09:51:30作者:柳亦博 王若彤来源:中国社会科学网-中国社会科学报浏览次数:0 网友评论 0

  随着全面建成小康社会,中国公共行政的实践主题将出现一次由“脱贫”到“振兴”的转向。相应的,中国行政学理论研究的焦点也将随之调整,逐步形成和完善中国特色社会主义的行政学学科体系、学术体系和话语体系。

  中西学术思想碰撞中的中国行政学学科复建

  20世纪80年代中国行政学恢复重建之后,以新公共管理、新公共行政、新公共服务和治理为代表的西方理论在短期内迅速涌入。由于中国行政学在某种程度上缺乏西方行政理论发展的历时性,在借鉴吸收这些理论的过程中难免会出现一定程度的“水土不服”,比如最初学术界对公共行政、公共管理、行政管理和公共事务等概念不加区分地使用。在中国的行政学话语体系形成过程中,西方理论(尤其是美国的行政学理论和经验)在一定程度上起到了形塑作用,然而这些理论也在中国学者们有选择的运用中被重新筛选、调整和补充,以适应中国本土的语境。

  应当说,中国的行政学在学科复建之初就已开始了本土化的话语体系建构,但是由于话语对象的模糊、叙述形式的中西杂糅、学科队伍的知识背景各异,导致中国行政学很难形成具有国际影响力的理论流派,也就无法与强势的西方话语形成对话交流。一方面,中国行政学可以调用的最强势的话语资源无疑来自马克思主义,但是20世纪末出现的治理理论,使马克思主义的话语体系在很大程度上被一般性的技术话语所遮蔽,行政理论变成了一种由专家控制的技治主义管理活动。另一方面,改革开放后中国社会和经济加速发展,行政部门面对的问题复杂性也随之激增,西方理论与中国情境之间的裂隙持续增大。上述这些情况,都亟须中国行政学提供阐释中国现实问题的话语体系。

  时代在呼唤中国行政学站出来肩负重任。由于英语世界自20世纪中叶以来就主导着多数社会科学的话语权,中国行政学话语体系的本土化之路依旧崎岖。值得肯定的是,在此期间不少中国学者坚持理论创新,形成了不少优秀的建构性理论(如“服务型政府”理论)和预测性理论(如“合作制组织”理论)。不过,从世界范围来看,以美国为代表的西方在不同程度上依然把控着主流学术发表资源,在整体上依旧是由他们规定行政学的核心论域和基本主题。即便是从数据来看,近十年中国学者在SSCI期刊上的发文量逐年递增,但多数文章仍然是使用西方话语来言说中国故事,最后成了验证西方理论的材料。

  但是,随着中国特色社会主义进入新时代,这种窘境必然得到彻底改观。2020年是中国全面建成小康社会的决胜之年,也是中国在全球抗击新冠肺炎疫情的战役中展现出自身超凡行政能力和举国体制的关键之年。自此,无论是西方看待中国的视角,还是中国看待西方的视角都有所转变,中国的行政学话语也必将随之发生一次整体性的转向。

  以“小康”为分界点的中国行政学

  中国行政学话语的转向包含了这样一种隐喻:即它基于传统行政学的“根理论”但又有别于所有“枝理论”,它并非在一条新根之上萌芽,而是基于原有根系长出的一段新枝。之所以出现这种转向,是因为进入小康社会之后的中国,在经验与理论上已经没有可借鉴的对象,这意味着中国的改革和发展已经步入“攻坚区”和“深水区”。全面建成小康社会也意味着在政治、经济、文化和环境等基础社会要素上将与此前不同,中国行政学必须由过去的“仿效和改造”转变为“自主探索中国特色社会主义行政管理体制”,开启面向小康时代的行政学基础理论创新。同时,在中国行政学的研究中,以“全面建成小康社会”为分界点,可以将我国社会的发展划分为不同却又必须联系的两个时期。全面建成小康社会之后,中国社会依然继承了前一阶段社会发展的许多价值、使命和原则,但是在发展的主题、理念和方式上有所调整。所以,虽然行政学的应用导向决定了学科话语天然地会朝向一种本土化的“方言”而非一般化的“通用语”发展。但中国行政学话语的转向不应是对传统行政学体系的彻底推倒重建,而应是有继承、有发展的以新时代为起点,以“全面建成小康社会”为契机,构建新时代中国特色社会主义行政学。

  由于行政学本身具有的强烈应用属性,行政学话语才会随着社会进入不同的发展阶段而作出相应调整。在全面建成小康社会之前,中国行政学的主流话语聚焦“发展”与“追赶”,而在全面建成小康社会之后,中国社会和经济的发展速度相对放缓但发展质量会相应提高,中国政府的基本行政目标转变为在保障社会公平的大前提下提供更好的公共服务、为人民创造更美好的生活,行政话语的重心也将转向“人本”“智慧”和“韧性”。“人本”话语彰显的是人民主体地位和一切以人民为中心有机统一的思想,是人民政府作为服务型政府的最真实写照。“智慧”话语强调政府数字化建设中对人工智能、大数据、区块链等新技术的善加利用,也是行政部门为适应现代信息社会的需求而进行的主动转型。“韧性”反映的则是行政系统在遭遇风险冲击时对价值、目标、制度和关系维持一种动态稳定的能力,既要求行政系统能够柔性地化解内部危机,也要求它在外部环境变化的洪流中保持足够的价值坚韧和制度张力。

  塑造面向小康社会的中国行政学话语体系

  学者们使用的话语决定了一个学科对现象的理解和把握方式。中西方行政学所关注的问题具有很大差异,若基于各自经验必然会形成两种认识论和两套话语体系。美国行政学关注的是如何在一个分权的架构下协调自身和其他组织、提高行政效率等技术性问题,因而英语中的“行政”(administration)一词是一个由多种规则和标准拼接成的概念集合。中文的“行政”一词则在能指与所指上都比administration内涵更丰富,它是经验与历史凝结成的思想本身。美国行政学话语的“根”在于清晰的概念,它强调的“分立”“自治”以及公私部门人事调整的方式不可能在中国行政实践中践行;而中国行政学话语的“根”则在于丰盈的意象,它内含的“仁德”“道义”“无外”“无为”等也无法被美国行政学界理解。在中国特色社会主义进入新时代的今天,中国行政学必须立足现实、敢于创新,充分理解小康社会与西方公民社会的不同,在西方行政理论和中国的行政哲学中寻找一条独具特色的道路,塑造中国的行政学话语体系。

  在学科复建至全面建成小康社会的发展经验中,对我们构建中国特色社会主义行政学话语体系至为关键。全面建成小康社会标志着“小康”完成了一个由特殊到一般的升华。换言之,中国在建设“小康社会”时期形成的经验,对于帮助其他选择社会主义道路的国家打造现代行政机构、摆脱依附性经济、消除绝对贫困、提高国家治理能力而言都非常重要。中国进入小康社会,将会有越来越多的国家认识到实现现代化从来都不只有西方模式这一种选择,以建设“小康社会”为目标的发展模式将逐渐成为一种新的潮流。此时,中国行政学需要对如何塑造或改良一般性的行政学话语体系给予充分的关切和回应,这将是中国话语走向世界的关键一步。2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化、2049年(新中国成立一百年)全面实现国家治理体系和治理能力现代化的目标,为中国的现代化发展确立了总路线,也为中国行政学的发展设定了任务书。中国行政学需要根据国家宏观政治、经济和社会发展情况,持续开展治理模式创新、组织理论创新和政策试点扩散机制创新,通过创新不断为“行政”概念填充新的意涵,从而为中国特色社会主义行政学话语体系注入源源不断的活力。

  (作者单位:山东师范大学公共管理学院)

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  作为一种执行行为的行政是与早期的政府相伴而生的,但作为一门独立学科的行政学,则是直到19世纪末才逐渐形成。1870年英国的“第二枢密院令”、1883年美国的“彭德尔顿法案”筑起了现代西方政府中的公职体系;1887年伍德罗·威尔逊(Thomas Woodrow Wilson)发表《行政之研究》对这一公职体系进行了学理上的论述,标志着“行政”与“执行”自此区格开来,同时也标志着“行政学”从“政治学”中分离出来。进入20世纪,对公共领域行政问题的研究逐渐被归为“行政学”范畴,而对私人领域行政问题的研究则被划入“管理学”范畴。到20世纪中期,赫伯特·西蒙(Herbert Simon)和德怀特·沃尔多(Dwight Waldo)就行政学的定位和道路问题展开了长达半个世纪的“大争论”,却依旧未能解决一个基本问题:行政学应当如何成为一门具有普遍有效性原则的科学?

  西方行政学一直存在着身份危机,在这样的背景下,中国行政学以借鉴西方的方式完成了自身的初建。1935年商务印书馆出版了我国第一部行政学专著——张金鉴所著的《行政学之理论与实践》,标志着中国行政学的起步。在经历了三次专业调整以及改革开放后的学科复建,以1985年夏书章主编的《行政管理学》为里程碑,标志着中国行政学逐步走向成熟。在20世纪八九十年代,中国行政学者发现“公共行政”中的“公共”一词指代模糊,所以一直使用“行政管理”来指称行政学,以至于当时有学者将“公共行政”界定为资本主义社会政府管理的特有范畴,而“行政管理”则是社会主义公有制下政府管理的特有范畴。在此期间,也出现过试图融合两种表达的尝试,如彭和平所著的《公共行政管理》等,但都未能得到广泛流行。直到20世纪90年代末治理理论出现后,中国行政学界才开始逐渐接受“公共行政”这个名称。这一转变发生的主要原因是,“治理”(Governance)是世界银行提出的以所谓的中立的技术权威形象开展行动的理论,它被迅速地塑造为行政学的支柱理论,而“公共行政”这一转译阻力最小的概念开始流行起来。由于行政学自身的学科危机始终没有解除,所以在治理理论诞生之初,学者们就寄希望于收编它来确立行政学的合法性,同时也能将行政学的研究对象从政府体制的局限中解放出来,将更多的治理行动者纳入研究视野。

  不过,初期对西方的模仿使中国行政学在发展中也遭遇了与西方相同的问题,其中最典型的一个问题就是政治与行政二分导致了行政学在理论层面陷入悖论:政府作为一个国家的政治部门,“三权分立”的原则规定了政府需要在立法部门的控制之下运行;同时政府又作为一个行政部门,拥有着与司法权平行的行政权,它在社会治理和内部运行中都执行法律,却不受立法部门的直接控制。然而必须看到,中国政府并不是在复刻西方“三权分立”的基础上建立起来的,所以它完全可以避免自己陷入行政权与司法权的缠斗,也正因如此,中国行政学的实务界和理论界都不再简单地主张“党政分开”,而是要通过建设具有中国特色的现代行政学来厘清行政与政治的关系。当前,摆在所有中国行政学人面前的时代问题是:以中国政府及其行为为主要研究对象的中国行政学必须逐步告别对西方理论的依赖,重新回到具体的中国场景中,通过理论与现实的不断对照与修正,来建构本土化的行政话语体系,为中国特色社会主义行政管理体制筑牢根基、铺平道路。
 

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